Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Общественное здоровье характеризуют все перечисленные показатели, кроме а) трудовой активности населения б) заболеваемости в) инвалидности г) демогра...полностью>>
'Документ'
Весь народ сунулся делать деньги, и тут многое, что выяснилось, и, в особенности, что человек человеку – волк, а волку – волку – это типа мир – труд –...полностью>>
'Документ'
12 октября 2011 года на базе Колледжа сферы услуг №12 и Донского монастыря была проведена научно-практическая конференция по проблемам духовно-нравст...полностью>>
'Документ'
Пути реализации Приказа Минздравсоцразвития РФ N 539 от 25.08.2005 «О мерах по совершенствованию организации гастроэнтерологической помощи населению ...полностью>>

Государственное управление охраной труда

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ТРУДА

/"Трудовое право", 2006, N 6/

Н.К. КУЛЬБОВСКАЯ

1. Правовая база управления охраной труда

Существующая система управления охраной труда сформировалась под воздействием становления рыночного механизма хозяйствования, одновременно в ней сохранились отдельные элементы управления прежней плановой экономики, такие, как предоставление прав на компенсацию за работу во вредных и опасных условиях труда по спискам, например досрочных пенсий по спискам N 1 и N 2.

Правовая база управления закреплена в:

- Конституции РФ;

- Трудовом кодексе РФ;

- указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ по проведению административной реформы в 2004 г., разграничивших сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- федеральных законах, установивших принципы разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, субъектов Федерации, а также принципы организации местного самоуправления;

- Федеральном законе "Об основах охраны труда в РФ";

- Федеральном законе "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

Основополагающий принцип охраны труда сформулирован в Конституции РФ (статья 37 пункт 3): каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников является важнейшим направлением государственной политики в области охраны труда (статья 210 Трудового кодекса РФ). В разделе Х. "Охрана труда" Трудового кодекса РФ установлены государственные гарантии по созданию благоприятных условий труда. Важнейшей статьей Трудового кодекса является статья 212, согласно которой обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возложены на работодателя. Работодатель - физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. Следствием возложения на работодателя обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда является то, что исполнительные органы государственной власти отвечают только за проведение государственной политики, создание законодательной и нормативно-правовой базы в сфере охраны труда, надзор и контроль за выполнением трудового законодательства.

Административная реформа 2004 г. установила, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере условий и охраны труда. Минздравсоцразвития вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Минздравсоцразвития самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере охраны труда, такие, как нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты, нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов и т.д.

Основные направления государственной политики в области охраны труда, которые должно проводить Минздравсоцразвития, изложены в статье 210 Трудового кодекса РФ. В числе этих направлений - государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда. Эта функция возложена на Федеральную службу по труду и занятости, находящуюся в ведении Минздравсоцразвития.

Федеральная служба по труду и занятости осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве и др.

Важнейшей особенностью административной реформы 2004 г. является введение принципа, установившего, что каждый федеральный орган исполнительной власти имеет функции только в установленной сфере деятельности, но не регулирует вопросы, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами и федеральными законами. Трудовой кодекс РФ является тем федеральным законом, который осуществляет правовое регулирование трудовых отношений, в том числе в сфере охраны труда, поэтому у министерств, ведающих вопросами, например, промышленности или сельского хозяйства, теперь нет функции по управлению охраной труда. Данное новшество противоречит положению статьи 216 "Государственное управление охраной труда" Трудового кодекса, в которой предусмотрено участие федеральных органов исполнительной власти в управлении охраной труда.

Принятые за последние годы федеральные законы о разграничении полномочий государственных органов власти дополнили и развили положения, изложенные в Трудовом кодексе РФ в статьях 6, 7, 210 и 211.

В статье 6 "Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений" изложены основы разграничения полномочий органов государственной власти, непосредственно относящиеся к охране труда.

"К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:

- основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений;

- основы правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений;

- обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);

- порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

- основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;

- порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

- принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль;

- порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- систему и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;

- порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

- виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;

- систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;

- особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

В случаях если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон".

Вследствие принятия федеральных законов о разграничении полномочий государственных органов власти субъектов Российской Федерации и проведении административной реформы произошли кардинальные изменения в государственном управлении охраной труда, ликвидирована вертикаль управления от федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) до организаций (предприятий). В результате произошли:

- исчезновение функций по охране труда в положениях о федеральных органах исполнительной власти (министерств, комитетов) и ликвидация в них соответствующих отделов (департаментов);

- сокращение численности отделов по труду в государственных органах исполнительной власти субъектов Федерации.

О том, чем "управляет" государственный орган исполнительной власти (Минздравсоцразвития России), осуществляющий по поручению Правительства РФ государственное управление в сфере охраны труда, видно из перечисления видов полномочий Министерства: вносит в Правительство РФ проекты законов, нормативных правовых актов и принимает нормативные правовые акты, такие, как: нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты; правила бесплатной выдачи лечебно-профилактического питания и рационы этого питания; предельные нормы переноски и перемещения тяжестей работниками в возрасте до 18 лет и т.д. (Положение о Минздравсоцразвития от 30 июня 2004 г. N 321.)

В то время как в аналогичном Положении о Минтруде России от 23 апреля 1997 г. N 480 было указано, что оно "осуществляет государственное управление охраной труда, координирует работу федеральных органов исполнительной власти в этой области" и ряд других организационных мероприятий. Иначе говоря, произошли существенные изменения в полномочиях министерства, что, в свою очередь, является логическим следствием того, что обеспечение безопасных условий и охраны труда возложено на работодателя. Он обязан выполнить 22 обязанности, перечисленные в статье 212 Трудового кодекса РФ, за счет средств организации.

В действующей ныне системе управления охраной труда государство возложило обязанности по обеспечению права работников на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на работодателя, который действует, подчиняясь законам рыночной экономики, определяющей, что цель предпринимательской деятельности - получение прибыли.

Таким образом, в управлении охраной труда сочетаются и взаимодействуют рыночные механизмы и организующее начало государства. Такое взаимодействие уже предполагает наличие противоречий между целью экономической деятельности предпринимателя в рыночной экономике и социальными целями общества (в том числе - обеспечение достойного труда), которые должно выражать государство.

На уровне предприятий это противоречие проявляется в том, что работодатель должен обеспечивать эффективность (прибыльность) производства и выделять ресурсы на выполнение государственных нормативных требований по охране труда, на создание условий труда, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства. Законы и нормативные правовые акты, предъявляемые со стороны государства, разрабатываются и утверждаются без обоснования стоимости их выполнения. В результате на уровне производств существует реальное противоречие между необходимостью обеспечивать эффективность производства и выделять финансовые и материальные ресурсы на обеспечение безопасных условий и охраны труда. О том, что прежде всего решается первая проблема, свидетельствует динамика показателей, характеризующих условия труда. Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, растет. Этот показатель суммарно в отраслях промышленности, строительства, транспорта и связи в 1997 г. составил 17,1%, в 1998 г. - 17,3%, в 1999 г. - 17,5%, в 2000 г. - 18,1%, в 2001 г. - 18,8%, в 2002 г. - 19,2%, в 2003 г. - 19,9%, в 2004 г. - 21,3%.

Значительный масштаб занятых в неблагоприятных условиях труда, оказывающих отрицательное влияние на здоровье работающих, подрывает воспроизводство рабочей силы, необходимой для нормального функционирования экономики и ее роста. Государство, выражая общественный интерес в успешном развитии экономики, должно активно влиять на обеспечение благоприятных условий труда, так же, как государство способствует развитию деятельности здравоохранения, образования, культуры на общественной основе.

По нашему мнению, подобно тому как государство способствует развитию сфер деятельности, во многом определяющих уровень воспроизводства рабочей силы, оно должно активно содействовать становлению достойного труда. Достойный труд по концепции МОТ - это производительный труд, включающий безопасность и здоровые условия труда.

Отрицательная динамика показателей, характеризующих занятость в неблагоприятных условиях труда в России, свидетельствует о том, что выполнение государством двух функций (создание правовой базы и контроль за выполнением норм законодательства) недостаточно для обеспечения гарантированного Конституцией РФ права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Государство должно делать то, чего не может сделать рыночный механизм, всегда нацеленный на прибыль. В предпринимательской деятельности обеспечение благоприятных условий труда выступает как обязанность, выполнение которой требует немалых финансовых средств. Даже краткое ознакомление с содержанием статьи 212 Трудового кодекса РФ "Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда" показывает, что работодатель одновременно должен выполнить 22 обязанности, но вопрос об их экономической достижимости никогда не ставился. У работодателя возникает реальное противоречие между необходимостью обеспечить эффективность (прибыльность) производства и необходимостью выделять ресурсы на обеспечение благоприятных условий труда. Целесообразно в каждом конкретном случае анализировать причины неблагоприятных условий труда и оценивать величину финансовых средств, необходимых для ликвидации вредных и опасных факторов производства или рабочих мест с вредными условиями труда. В условиях массового невыполнения государственных нормативных требований по охране труда, о чем свидетельствует тот факт, что более 40% всех занятых установлена хотя бы одна компенсация за работу в неблагоприятных условиях труда, актуальна постановка задачи по разработке специальных мер, облегчающих работодателям выполнение обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда.

2. Особенности управления охраной труда

в муниципальных образованиях

С прежних времен закрепилось мнение, что органы местного самоуправления - это такие же органы государственной власти, как органы управления Федерации или региона (области, республики), но только более низкого по отношению к ним уровня. В то время как это принципиально иные органы управления, поскольку это форма осуществления народом своей власти в решении вопросов местного значения.

В статье 12 Конституции РФ указано, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В статье 130 определено: "Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью". Вопросы местного значения перечислены в статьях 14 - 16 для муниципальных образований - поселений, муниципального района, городского округа - Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.).

Следует обратить внимание на то, что перечислены такие вопросы жизнеобеспечения населения муниципальных образований, как организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования; обеспечение мер пожарной безопасности; организация ритуальных услуг и т.п. Например, применительно к городскому округу в статье 16 перечислено 27 вопросов местного значения. Предложение внести охрану труда в перечни означает, что трудовые отношения в сфере охраны труда предлагается приравнять к вопросам жизнеобеспечения населения, в то время как трудовые отношения в целом, и в частности охрана труда, - это вопросы не местного, а общегосударственного значения, правовое регулирование трудовых отношений возложено на Трудовой кодекс РФ.

В целях усиления роли органов местного самоуправления в реализации государственной политики Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дано право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и определен порядок этого наделения.

При рассмотрении порядка наделения полномочиями целесообразно определить понятие "государственные полномочия", применяемое в федеральных законах. Государственные полномочия - полномочия, реализация которых связана с обеспечением жизнедеятельности населения всего субъекта Российской Федерации, и в том числе населения муниципального образования. Государственные полномочия определены в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 6 ноября 1999 г. N 184-ФЗ) с дополнениями, внесенными федеральными законами от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и 29 ноября 2004 г. N 199-ФЗ. Всего конкретизировано 53 государственных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечисленные полномочия включают вопросы, касающиеся непосредственного жизнеобеспечения населения субъекта Российской Федерации. Среди этих вопросов нет труда <*>, в том числе охраны труда, так же, как нет этих вопросов в главе 3 "Вопросы местного значения" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

--------------------------------

<*> За исключением полномочий "участие в урегулировании коллективных трудовых споров" (пункт 44 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ от 6 ноября 1999 г.).

Такое положение является следствием того, что трудовое законодательство, так же, как административное, административно-процессуальное, жилищное, семейное, земляное, водное, лесное, является вопросом общегосударственного значения, принятие федеральных законов по вопросам труда является исключительным правом Российской Федерации.

Поскольку в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации не указаны вопросы труда, в том числе охраны труда, постольку органы государственной власти субъектов Федерации не могут ими наделять органы местного самоуправления.

Отсутствие охраны труда в вопросах местного значения не означает, что органы местного самоуправления не должны осуществлять государственную политику в сфере охраны труда.

Имеются полномочия двух сторон деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны труда, соответствующие трудовому законодательству и не нуждающиеся во внесении дополнительных поправок к Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон N 131-ФЗ). Во-первых, муниципальные образования имеют в собственности муниципальное имущество (статьи 50 - 51 Закона N 131-ФЗ) и собственный местный бюджет (статья 52), из которого финансируются органы местного самоуправления и работники муниципальных предприятий и учреждений (статья 53). По отношению к организациям, финансируемым за счет местного бюджета, а также к находящимся в муниципальной собственности местные органы самоуправления выступают как работодатели. В соответствии с Трудовым кодексом РФ они обязаны осуществлять деятельность по обеспечению безопасных условий труда (статья 212), вправе принимать акты, содержащие нормы трудового права (статья 7), имеющие статус локальных нормативных актов (статья 8) и действующие в пределах территории соответствующего муниципального образования (статья 13); выступать как работодатели муниципальных предприятий и организаций, финансируемых из местного бюджета, при осуществлении социального партнерства (статьи 23 и 34); осуществлять финансирование мероприятий по охране труда (статья 226); участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве (статья 229); устанавливать размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местных бюджетов (статья 325); осуществлять внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов в подведомственных организациях (статья 353).

Во-вторых, местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти через органы местного самоуправления решает вопросы местного значения исходя из интересов населения (статья 1 Закона N 131-ФЗ). В этих целях органы местного самоуправления участвуют в реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда (статья 210 Трудового кодекса РФ); взаимодействуют с органами федеральной инспекции труда в осуществлении надзорно-контрольной деятельности (статья 365); участвуют в регулировании трудовых споров (статья 407); участвуют в проведении коллективных переговоров и заключении соглашений на территориальном уровне (статья 35).

Кроме того, для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной среды муниципального образования (статья 17 Закона N 131-ФЗ). Естественно, в планах комплексного социально-экономического развития должны быть отражены вопросы охраны труда, а статистика предприятий и организаций содержит данные о состоянии условий и охраны труда.

Что касается организаций иных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования, то в интересах населения вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления совместно с собственниками этих организаций. Например, в целях равномерной загрузки муниципального транспорта и своевременной доставки работников к месту работы организации с большой численностью обычно согласовывают с органами местного самоуправления время начала и окончания рабочих мест.

В интересах населения органы местного самоуправления совместно с организациями, находящимися на территории муниципального образования, разрабатывают территориальные соглашения, программы (планы) социально-экономического развития, включающие вопросы занятости, оплаты труда, условий и охраны труда и т.д. Опять-таки, для разработки таких документов нет нужды в дополнительных актах о передаче полномочий, достаточно найти согласие и взаимопонимание по необходимости разработки таких документов.

Для уточнения полномочий органов местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации принимаются законы. Например, в 2001 г. принят Закон Иркутской области "О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда".

По закону Иркутской области органам местного самоуправления переданы функции по: координации и методическому руководству службами охраны труда в организациях независимо от организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организации работы комиссий по проверке знаний требований охраны труда; анализу состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и т.п. Одновременно органам местного самоуправления предоставлены права, необходимые для реализации указанных функций, такие, как беспрепятственное посещение организаций всех организационно-правовых форм, создание межведомственных комиссий по охране труда, участие в установленном порядке в расследовании несчастных случаев на производстве и др.

Очевидно, что вышеуказанные полномочия не входят в категорию тех государственных полномочий, которые перечислены в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", но относятся к правовым актам, которые органы местного самоуправления имеют право принимать в соответствии с вышеуказанным областным законом и уставом местного самоуправления.

Анализ становления правовой базы управления охраной труда в местном самоуправлении показывает, что этот процесс отражает поляризацию полномочий, когда государственные нормативные требования по охране труда, обязательные для применения на всей территории Российской Федерации, устанавливаются на федеральном уровне, а на органы местного самоуправления возлагаются полномочия по организации и методическому руководству выполнения государственных нормативных требований в организациях, при том что обязанность их выполнения возложена на работодателя (статья 212 Трудового кодекса РФ).

/"Трудовое право", 2006, N 7/



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Совета Министров Республики Беларусь от 11 января 2001 года №28 "о концепции государственного управления охраной труда в Рес­публике Беларусь". Его подготовка осуществлялась на основе действующего закон

    Закон
    5 июля 2002 года Национальным центром правовой информации при Президенте Республики Беларусь зарегистрировано постановление Министерства труда и соци­альной защиты от 24 мая 2002 года № 82 "Об утверждении Типового положения о
  2. Система управления охраной труда

    Документ
    2. Контроль за исполнением Постановления возложить на заместителя Премьер-министра Правительства Республики Башкортостан - министра труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан Ямалтдинова Ф.
  3. Макет положения о системе управления охраной труда государственного учреждения образования

    Документ
    Анализ — деятельность, предпринимаемая для установления пригодности, адекватности, результативности рассматриваемого объекта для достижения установленных целей.
  4. Рекомендации об организации управления охраной труда на малых предприятиях

    Документ
    Настоящий сборник рекомендаций подготовлен департаментом социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области и государственным учреждением «Областной учебно-методический, исследовательский центр охраны труда и социального партнерства»
  5. Правительство республики башкортостан постановление от 4 июля 2006 г. N 189 об утверждении положения о системе управления охраной труда в республике башкортостан

    Документ
    2. Контроль за исполнением Постановления возложить на заместителя Премьер-министра Правительства Республики Башкортостан - министра труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан Ямалтдинова Ф.

Другие похожие документы..