Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Закон'
Основные направления бюджетной и налоговой политики Забайкальского края на 2011 – 2013 годы определены с учетом изменений в законодательстве Российско...полностью>>
'Методические указания'
Задание 1. Критерии отнесения предприятий к категории субъектов малого предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 14.06.95 № 88-Ф3 &q...полностью>>
'Программа'
Согласно Стандарту, программа коррекционной работы создается при организации обучения и воспитания в образовательном учреждении детей с ограниченными...полностью>>
'Регламент'
Управляющий Совет – коллегиальный орган государственно­-общественного управления общеобразовательным учреждением, формируемый посредством выборов, ко...полностью>>

Министерство экономического развития российской федерации

Главная > Доклад
Сохрани ссылку в одной из сетей:

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(Минэкономразвития России)

Департамент развития малого и среднего предпринимательства

Департамент корпоративного управления

Доклад

«Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации

о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности»

Москва

2010 г.

Аналитический доклад посвящен актуальным проблемам функционирования саморегулируемых организаций в Российской Федерации. В исследовании подведены первые итоги применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях, выявлены наиболее существенные проблемы правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики в указанной сфере.

Доклад подготовлен Департаментом развития малого и среднего предпринимательства при участии Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. При подготовке доклада использованы материалы, предоставленные федеральными органами исполнительной власти, Высшим арбитражным судом Российской Федерации, Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации, саморегулируемыми организациями различных отраслей и их объединениями.

Департамент развития малого и среднего предпринимательства

Департамент корпоративного управления

Минэкономразвития России, 2010 г.

Содержание

1. Общее состояние развития саморегулирования в России 5

1.1. Анализ практики применения норм Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» 7

1.1.1. Саморегулируемые организации в добровольной сфере 12

1.2. Основные проблемы реализации Федерального закона
«О саморегулируемых организациях» и его синхронизации с отраслевым законодательством 16

2. Анализ функционирования саморегулируемых организаций обязательной сферы в отраслевом разрезе 23

2.1. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих 23

2.1.1. Описание отрасли и нормативно-правовая база саморегулирования 23

2.1.2. Тенденции саморегулирования в отрасли 26

2.1.3. Основные проблемы и положительные моменты развития саморегулирования деятельности арбитражных управляющих 35

2.1.4. Оценка воздействия саморегулирования на состояние отрасли 36

2.1.5. Предложения по оценке воздействия саморегулирования на состояние отрасли 37

2.1.6. Выводы и предложения по развитию отраслевого саморегулирования 39

2.2. Саморегулируемые организации аудиторов 41

2.2.1. Нормативная правовая база саморегулирования 41

2.2.2. Описание отрасли и тенденции саморегулирования 42

2.2.3. Основные проблемы и положительные моменты развития саморегулирования аудиторской деятельности 50

2.2.4. Оценка воздействия саморегулирования на состояние отрасли 52

2.2.5. Выводы и предложения по развитию саморегулирования в сфере аудиторской деятельности 52

2.3. Саморегулируемые организации кредитных кооперативов 54

2.3.1. Описание отрасли и нормативно-правовая база саморегулирования 54

2.3.2. Тенденции саморегулирования в отрасли 55

2.3.3. Основные проблемы и положительные моменты развития саморегулирования в области кредитной кооперации 57

2.3.4. Оценка воздействия саморегулирования на состояние отрасли 57

2.4. Саморегулируемые организации оценщиков 58

2.4.1. Описание отрасли и нормативная правовая база саморегулирования 58

2.4.2. Тенденции саморегулирования в оценочной деятельности 59

2.4.3 Пробелы регулирования 72

2.4.4. Оценка воздействия саморегулирования на состояние отрасли 73

2.4.5. Выводы и предложения по развитию саморегулирования в оценочной деятельности. 74

2.5. Саморегулируемые организации в сфере сельскохозяйственной кооперации 76

2.5.1. Описание отрасли и нормативная правовая база саморегулирования 76

2.5.2. Тенденции саморегулирования в отрасли 77

2.5.3. Основные проблемы и положительные моменты развития саморегулирования в сфере сельскохозяйственной кооперации 78

2.5.4. Оценка воздействия саморегулирования на состояние отрасли 79

2.5.5. Выводы и предложения по развитию отраслевого саморегулирования: 79

2.6. Саморегулируемые организации строительного комплекса 80

2.6.1. Описание отрасли и нормативно-правовая база саморегулирования 80

2.6.2. Тенденции саморегулирования в отрасли 82

2.6.3. Специфические отраслевые проблемы и основные положительные моменты развития саморегулирования в строительном комплексе 93

2.6.4. Оценка воздействия саморегулирования на состояние отрасли 97

2.6.5. Выводы и предложения по развитию саморегулирования в строительном комплексе 97

2.7. Саморегулируемые организации в области энергетического обследования 100

2.7.1. Описание отрасли 100

2.7.2. Правовая база саморегулирования в отрасли 100

2.7.3. Тенденции саморегулирования в отрасли 101

2.7.4. Выводы и предложения 103

3. Анализ практики применения механизмов саморегулирования в добровольной сфере 104

3.1. Саморегулируемые организации профессиональных участников рынков ценных бумаг 104

3.1.1. Описание отрасли 104

3.1.2. Правовая база саморегулирования в отрасли 105

3.1.3. Тенденции саморегулирования в отрасли 106

3.1.4. Основные проблемы и положительные моменты саморегулирования в отрасли 111

3.1.5. Оценка воздействия саморегулирования на состояния отрасли 112

3.1.6. Выводы и предложения по развитию отраслевого саморегулирования 113

4. Предложения по созданию саморегулируемых организаций в иных сферах экономической деятельности 115

4.1. Законодательные инициативы и предложения, принятие которых в целом представляется целесообразным 115

4.1.1. Актуарная деятельность 115

4.1.2. Деятельность управляющих недвижимостью 117

4.1.3. Деятельность патентных поверенных 119

4.1.4. Деятельность кадастровых инженеров 122

4.2. Законодательные инициативы, принятие которых требует дополнительного обсуждения и проработки 122

4.2.1. Деятельность экспертов в области промышленной безопасности 123

4.2.2. Деятельность организаций в сфере пожарной безопасности 124

4.3. Законодательные инициативы, принятие которых Минэкономразвития России не поддержано 127

5. Рассмотрение альтернативных подходов к урегулированию вопросов, связанных с функционированием саморегулируемых организаций 130

5.1. Применение механизмов солидарной и субсидиарной ответственности 130

5.2. Осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций 133

6. Заключение 135

7. Выводы и предложения по переходу от государственного контроля (надзора) к механизмам саморегулирования в отдельных сферах экономической деятельности 139

7.1. Общесистемные предложения 139

7.1.1. Предложения в добровольной сфере 140

7.2. Выводы и предложения по отдельным сферам 141

7.2.1. В области арбитражного управления 141

7.2.2. В сфере аудиторской деятельности 141

7.2.3. В сфере оценочной деятельности 142

7.2.4. В сфере деятельности ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов 143

7.2.5. В строительном комплексе 143

7.3. В части предложений по созданию саморегулируемых организаций в иных сферах экономической деятельности 145

8. Проект плана мероприятий по переходу от государственного контроля (надзора) к механизмам саморегулирования в отдельных сферах экономической деятельности 146

1. Общее состояние развития саморегулирования в России

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, российское гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Указанная норма, в частности, означает, что в отношении участников определенных гражданских правоотношений применяются одинаковые формы государственного регулирования и равный объем требований нормативных правовых актов. Именно на таких принципах должно выстраиваться регулирование профессиональной и предпринимательской деятельности.

Российская Федерация является демократическим правовым государством, в котором гарантируются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции. Государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики как путем непосредственного регулирующего воздействия, так и через создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах саморегулирования и самоорганизации и обеспечивающих выработку соответствующих стандартов, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам, и применение механизмов контроля за соблюдением установленных ими требований.

Государство, вырабатывая и принимая правовые нормы, регулирующие определенную сферу деятельности, и обеспечивая при этом необходимый уровень защиты прав как непосредственных потребителей услуг или продуктов в этой отрасли, так и всего общества в целом, вправе предоставить отрасли право на самоорганизацию, в том случае если в ней присутствует должная концентрация профессионалов.

При этом необходимо учитывать, что переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства, это лишь одна из форм публично-правового типа регулирования, которая – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает одновременное сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. Саморегулируемая организация (СРО) – это инструмент государственного регулирования, максимально прозрачно и полно регламентированный законом, с четко определенным функционалом и единым набором квалифицирующих требований, предполагающий введение нормативно-определенного механизма управления и стандартизации отрасли, обеспечиваемых прямым участием высококвалифицированных профессионалов, их личной ответственностью и надзором со стороны государства.

Поскольку целью создания саморегулируемых организаций является, в первую очередь, защита публичных интересов, нормативные требования к структуре саморегулируемой организации и системе взаимоотношений саморегулируемых организаций с представителями своей отрасли и органами власти должны быть регламентированы достаточно детально, во всяком случае, такая регламентация представляется необходимой на первых этапах развития институтов саморегулирования.

Фактически современная Россия находится на том этапе развития подходов к регулированию экономической деятельности, когда созданы предпосылки для формирования институтов регулирования не путем их прямого назначения в административном порядке, а за счет инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов в отрасли. Указанный подход, в числе прочего, позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью, и в этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям – фактически институтом саморегулирования персонифицируются наиболее авторитетные и компетентные, по мнению самого рынка, его участники. В создаваемых вновь организациях формируются структуры, наделенные сходным с органами государственной власти функционалом, но не дублирующие, а замещающие или «вспомогательные», обладающие значительным потенциалом в смысле повышения качества регулирования отдельных отраслей.

Следует отметить, что, согласно мировой практике, общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, зачастую устанавливают более высокий уровень требований к участникам рынка, нежели акты государственных органов власти. Это, в том числе, объясняется тем, что многие сферы деятельности требуют узкопрофессионального подхода, и в данном случае именно «взгляд изнутри» позволяет обеспечить возможность принятия действительно адекватных потребностям отрасли и, как правило, более детальных и предметных норм и требований. Логическим следствием отсюда является то, что и управлять такими отраслями должны именно профессионалы, разбирающиеся во всех деталях своего дела, по меньшей мере, неверным было бы изолировать их от процесса принятия решений. С другой стороны, установление в рамках саморегулируемой организации повышенных требований к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности позволяет членам такой организации обеспечить себе вполне определенные конкурентные преимущества.

Профессиональное и предпринимательское сообщества в условиях саморегулирования приобретают возможность влиять на деятельность и решения государственного регулятора, наиболее адекватным потребностям конкретной отрасли образом выстраивать практику урегулирования требующих вмешательства вопросов. Тем самым, развитие саморегулирования создает предпосылки для комплексного решения двух взаимосвязанных задач:

  • формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и бизнеса;

  • сужения широкого поля для усмотрения чиновников и сокращения бюрократических барьеров, реального расширения диапазона управленческого воздействия и повышения его эффективности.

Однако на практике представители профессионального и предпринимательского сообществ зачастую не до конца осознают, как могут быть использованы указанные механизмы, что представляет серьезное ограничение на этапе становления институтов саморегулирования. Указанные проблемы будут преодолены по мере накопления необходимого опыта, однако активная государственная политика, направленная на просвещение профессионального сообщества и поддержку институтов саморегулирования, позволит пройти этот этап с наименьшими издержками.

Содержанием саморегулирования является основанное на нормах федерального законодательства регулирование отношений в отдельных сферах экономической деятельности, осуществляемое на основе самоорганизации, т.е., без непосредственного вмешательства государства. Оперативное вмешательство государства заменяется нормативным правовым регулированием и контролем за соблюдением норм законодательства создаваемыми саморегулируемыми организациями. При этом существенно сокращаются государственные расходы на регулирование и контроль в соответствующих сферах деятельности, повышается общая эффективность государственного управления за счет замены оперативного контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью на законодательное регулирование и сокращения числа управленческих связей – объектом регулирования и контроля становится одна или несколько саморегулируемых организаций, а не бесчисленное множество субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности..

Вместе с тем, снижение степени «жесткости» государственного контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций1 будет наблюдаться лишь в части контроля по предмету саморегулирования – введение саморегулирования не отменит надзор со стороны органов государственного контроля (надзора) в целом, однако позволит задать вполне определенный вектор в сторону сокращения административных барьеров.

При существовании достаточно ограниченного круга различных форм саморегулирования, вопросам создания саморегулируемых организаций посвящен отдельный «общий» закон2, устанавливающий основные принципы создания и функционирования саморегулируемых организаций, а также многочисленные нормы специальных законов, регулирующих деятельность СРО в отдельных отраслях экономики.

Согласно сложившейся практике, саморегулируемые организации принято подразделять на саморегулируемые организации с добровольным членством и саморегулируемые организации с обязательным членством. При этом необходимо учитывать, что единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые последствия, которые возникают в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным условием, т.е., предписано законом, членство в такой организации является формой предоставления специальной правоспособности.

Вместе с тем, базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой возникает саморегулируемая организация. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования СРО в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е., не противоречит общим требованиям к СРО. В противном случае использование термина «саморегулируемая организация» будет не вполне корректным, тем более что механизмы саморегулирования могут использовать любые формы объединения профессионалов.

Потребность в развитии института саморегулирования в ряде отраслей в связи с недостаточной адекватностью современным условиям существующей нормативно-правовой базы проявляется все более явно. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств», в рамках которого страховой отрасли государством был предложен механизм использования коллективной ответственности профессионального объединения, не являющегося саморегулируемой организацией, поскольку само бизнес-сообщество не было готово принять на себя многие из функции, присущих данному типу организаций, в частности, осуществление контроля за субъектами рынка и применение к ним дисциплинарных санкций. В настоящее время Российский Союз Автостраховщиков (РСА) представляет собой переходную модель регулирования специфичного сегмента отрасли, при этом запрос на введение полной модели саморегулирования уже практически сформировался. Основная предпосылка к этому состоит в том, что РСА в существующей модели, без законодательно закрепленных полномочий по стандартизации деятельности и контролю находится в состоянии риска полного истощения средств гарантийных фондов и невозможности дальнейшего исполнения поставленных перед ним задач публичного значения.

Мировой опыт государственного регулирования утверждает, что национальное и международное законодательство двигаются по направлению к унификации и гармонизации. Общий анализ российского законодательства о саморегулируемых организациях показывает, что эта отрасль права имеет острую потребность в кодификации и унификации норм, а основной характеристикой действующего законодательства о саморегулировании является его мозаичность и отсутствие системного подхода, ведущие к разрушению общих принципов построения институтов саморегулирования.

1.1. Анализ практики применения норм Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»

С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ
«О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях, Закон № 315-ФЗ) в Российской Федерации создана правовая и экономическая основа саморегулирования, определены порядок создания и осуществления деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности.

Согласно Закону о саморегулируемых организациях под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований установленных стандартов и правил.

Законом определены основные квалифицирующие признаки саморегулируемых организаций:

  1. Принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100).

  2. Наличие стандартов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения членами саморегулируемой организации, и контроль за их исполнением членами саморегулируемой организации.

  3. Применение механизмов имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам.

Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и обеспечивающие рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.

Как было отмечено выше, помимо общего закона о саморегулируемых организациях, законодательство Российской Федерации содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Положения специальных (отраслевых) законов могут определять те или иные особенности СРО в отдельных отраслях, учитывать специфику таких отраслей, однако, существующий опыт нормативного регулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона.

Отрасли, для которых в отдельных отраслевых законах описаны специфические требования к саморегулируемым организациям, могут быть сгруппированы следующим образом:

  1. Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в СРО, в том числе:

  • деятельность арбитражных управляющих;

  • аудиторская деятельность;

  • кредитная кооперация;

  • оценочная деятельность;

  • деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;

  • инженерные изыскания;

  • архитектурно-строительное проектирование;

  • строительство;

  • деятельность в области энергетического обследования;

  • теплоснабжение.

  1. Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе:

  • профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг;

  • деятельность негосударственных пенсионных фондов;

  • кадастровая деятельность;

  • рекламная деятельность;

  • деятельность жилищных накопительных кооперативов;

  • деятельность патентных поверенных;

  • посредническая деятельность по урегулированию споров (медиация).

Кроме того, отдельно следует выделить сферы профессиональной деятельности, в которых действующим законодательством предусмотрено обязательное членство участников в специализированных объединениях, однако такие объединения не имеют статуса саморегулируемых организаций (например, нотариат и адвокатура).

Число сфер, для которых специальными законами вводятся дополнительные требования к саморегулируемым организациям, постоянно увеличивается.
Только в 2010 г. были приняты законы, предусматривающие создание СРО в сфере теплоснабжения (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ
«О теплоснабжении», предусматривающий обязательное членство участников рынка теплоснабжения в саморегулируемых организациях и наличие выданного такими организациями допуска к осуществлению определенных видов работ) и медиации (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», предусматривающий добровольное членство).

Всего по состоянию на 29 октября 2010 г. в России насчитывается3 634 саморегулируемых организации, из них 513 действует в отраслях, в которых введено обязательное членство участников рынка в СРО, в свою очередь, 419 из указанных саморегулируемых организаций обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, т.е., объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства. Распределение общего числа зарегистрированных на сегодняшний день в России саморегулируемых организаций по отдельным сферам экономической деятельности представлено в таблице № 1.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Министерство экономического развития российской федерации федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (росреестр) Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области

    Доклад
    Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны,
  2. Министерство экономического развития российской федерации федеральная служба государственной статистики (Росстат) прика з (2)

    Документ
    Об утверждении статистического инструментария для организации Минспорттуризмом России федерального статистического наблюдения за деятельностью по адаптивной физической культуре и спорту
  3. Министерство экономического развития Российской Федерации Департамент оценки регулирующего воздействия публичные консультации

    Документ
    по вопросу о разработке модельных оговорок о переходном периоде для нормативных правовых актов, которыми вводятся (изменяются, отменяются) требования к продукции и (или) к процедурам оценки (подтверждения) соответствия продукции,
  4. Министерство экономического развития российской федерации федеральная служба государственной статистики (Росстат) прика з (3)

    Документ
    В соответствии с п. 5.5 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного Правительством Российской Федерации от 02 июня 2008 г.
  5. Министерство экономического развития российской федерации федеральная служба государственной статистики (Росстат) прика з (1)

    Документ
    Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере торговли, услуг, туризма,

Другие похожие документы..