Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Қазақ ұлттық техникалық университеттің (ҚазҰТУ) күндізгі бөлім студенттеріне өздері таңдаған оқу бағдарламаларына қатысу арқылы өздігімен дамуға толық...полностью>>
'Документ'
3. БРАМС – Концерт № для фортепиано с оркестром Фортепианный квартет № 1 (оркестровка Шёнберга) Дирижёр – Томас ЗАНДЕРЛИНГ /Германия/ Солист - Борис ...полностью>>
'Документ'
“Зарубіжна література” – навчальний предмет, об’єктом вивчення в якому є кращі твори й головні етапи розвитку світового літературного процесу (крім т...полностью>>
'Программа'
2. Настоящая программа предназначена для обучения личного состава спасательных служб умелым, слаженным и наиболее эффективным приемам и способам колл...полностью>>

Федеральная программа книгоиздания россии руководители авторского коллектива А. В. Оболонский, А, Г. Барабашев

Главная > Программа
Сохрани ссылку в одной из сетей:

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ МГУ им. М.В. ЛОМОНОСОВА

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

ОТВЕТСТВЕННЫЙ РЕДАКТОР

ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК

А.В.ОБОЛОНСКИЙ

РЕКОМЕНДУЕТСЯ

В КАЧЕСТВЕ УЧЕБНОГО ПОСОБИЯ

ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВУЗОВ

И СЛУШАТЕЛЕЙ УЧЕБНЫХ ПРОГРАММ

ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ,

ПОЛИТОЛОГИИ, ПРАВУ, ЭКОНОМИКЕ,

СОЦИОЛОГИИ, ИСТОРИИ

АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИЗДАТЕЛЬСТВО "ДЕЛО"

МОСКВА 2000

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ КОЛЛЕКТОР НАУЧНЫХ БИБЛИОТЕК

УДК 35.07(075.8)

ББК 67.401я7

Г42

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА

КНИГОИЗДАНИЯ РОССИИ

Руководители авторского коллектива

А. В. Оболонский, А, Г. Барабашев

Авторский коллектив:

А. В. Оболонский — введение; гл. I, II (разд. 2, 3, 5), V (разд. 1, 2 (в соавт. с А. Ф. Ноздрачевым), 3, 4), VI (в соавт. с А. Г. Барабашевым);

Л. И. Семенникова — гл. II (разд. 1, 4);

А. Ф. Ноздрачев — гл. [II, V (разд. 2 (в соавт. с А. В. Оболонским), 5);

В. Д. Рудашевский — гл. IV;

А. Г. Барабашев — гл. VI (в соавт. с А. В. Оболонским), VII (в соавт. с А. В. Суриным и Г. Л. Купряшиным);

А. В. Сурин — гл. VII (в соавт. с А. Г. Барабашевым и Г. Л. Купряшиным);

Г. Л. Купряшин — гл. VII (в соавт. с А. В. Суриным и А. Г. Барабашевым)

Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. — 2-е изд. — М.: Дело, 2000. — 440 с.

ISBN 5-7749-0153-Х

Книга является первым учебным пособием, предлагающим всестороннее изложение проблематики государственной службы и деятельности государственного аппарата. Рассмотрены политологический, правовой, экономический, страноведческий, исторический аспекты, изложены концепция реформы госслужбы, разработчиками которой являются авторы, учебно-методические вопросы изучения и преподавания курса. В приложении приведены нормативные документы, регламентирующие эту сферу деятельности.

Для студентов, аспирантов, преподавателей политологических, юридических, экономических, социологических дисциплин, слушателей учебных программ подготовки и переподготовки госслужащих, работников госаппарата, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами государственного управления.

УДК 35.07(075.8)

ББК 67.401я7

ISBN 5-7749-0153-Х © А. В. Оболонский, Л. И. Семенникова, А. Ф. Ноздрачев, В. Д. Рудашевский, А. Г. Барабашев, А. В. Сурин, Г. Л. Купряшин, 1999

© Издательство "Дело", оформление, 2000

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 6

7

ПОЛИТОЛОГИЯ 8

Глава I 8

Госслужба и теория бюрократии 8

1.Основные концепции бюрократии 9

2. Современные тенденции развития государственной службы 22

3. Бюрократия и бюрократизм. 25

Разные аспекты и понятия бюрократизма 25

4. Бюрократическая психология 27

ИСТОРИЯ 34

Глава II 34

История отечественной «государевой службы» 34

1.Предыстория российского чиновничества 34

2. "Табель о рангах" как зеркало российской бюрократии 44

3.Общая оценка дореволюционного российского чиновничества 60

4. Советское чиновничество 68

5. Современная российская госслужба 79

ПРАВО 88

Глава III 88

Законодательство о государственной службе 88

1. Источники законодательства о государственной службе 88

2. Правовое регулирование федеральной государственной службы 100

3. Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации 105

4. Правовое регулирование специальных видов государственной службы 108

5. Кодекс государственной службы Российской Федерации 112

ЭКОНОМИКА 116

Глава IV 116

Бюрократия в экономической системе 116

1. Ведут ли госслужащие экономическую деятельность? 116

2. Какое отношение имеет госслужба к экономике? 118

3.Сколько стоит бюрократия? 121

4. Механизмы государственного управления экономикой 124

5. Бюрократия на рынке 128

6. Государственная экономическая политика — 131

основа управления экономикой 131

7. Пределы бюрократии (специальное регулирование 139

деятельности аппарата в управлении экономикой) 139

8. Управление государственной собственностью 143

9. Экономика бюрократии 151

СТРАНОВЕДЕНИЕ 163

Глава V 163

Госслужба зарубежных стран 163

1. Государственная служба Франции 163

Немного истории 163

2. Государственная служба ФРГ. Предыстория 179

3. Государственная служба Великобритании. Немного истории [1] 200

4. Государственная служба США. Американская специфика 213

5. Государственная служба КНР. Вводные замечания 230

РЕФОРМА 244

Глава VI 244

Реформа госслужбы 244

1. Общая оценка современного состояния госаппарата 244

2. Идеология и принципы реформы 247

3. Некоторые практические мероприятия 256

ОБРАЗОВАНИЕ 260

Глава VII 260

Подготовка и повышение квалификации государственных служащих 260

1. Принципы и организация 260

2. Образовательные программы для подготовки 264

государственных служащих 264

3. Методики обучения будущих государственных служащих 280

Приложения 292

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН 292

Об основах государственной службы 292

Российской Федерации 292

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 313

О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы 313

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 317

О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе 317

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 335

О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы 335

ЗАКОН ГОРОДА МОСКВЫ 341

О государственной службе города Москвы 341

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба (или, иначе говоря, государственная бюрократия) была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы в различных странах — необходимы широкому кругу образованных людей — не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других учебных дисциплин и специальностей.

Учебные курсы по разным аспектам деятельности госаппарата читаются во многих вузах и институтах повышения квалификации. Однако существующая литература не отвечает в полной мере потребностям учебного процесса и, главное, последующей практической работы выпускников, поскольку издаваемые пособия и учебники носят, как правило, узкопрофилированный, односторонний характер, что не соответствует системному характеру проблематики государственной службы.

Центральное понятие всей книги — бюрократия. Оно впервые в нашей учебной литературе раскрывается с самых разных сторон и уже тем более никак не сводится к привычному для российского уха негативному его значению. В частности и поэтому особое внимание в пособии уделяется описанию особенностей государственной службы ведущих стран мира, где, к примеру, назвать человека "карьерным бюрократом" — отнюдь не значит оскорбить его, а напротив — значит подчеркнуть его весьма высокий общественный статус.

Книга является по существу первым комплексным пособием по названному предмету. Она интегрирует правовой, политологический, экономический, исторический, страноведческий аспекты изучения госслужбы, системно освещая вопросы, обычно изолированно затрагиваемые в целом ряде учебных курсов. Пособие адресовано как студентам, дипломникам, аспирантам, так и преподавателям, поэтому специально выделен учебно-методический аспект изучения и преподавания проблематики госслужбы. В приложении к пособию дается новейшее законодательство по вопросам государственной, а также муниципальной службы.

Авторы стремятся заглянуть и в завтрашний день государственной службы. Поэтому шестая глава посвящена ожидаемой ее реформе, основные направления которой были обозначены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1998 г.

Определения основных понятий даются в пособии по ходу изложения, а термин "бюрократия", как очевидно из уже сказанного, рассматривается особенно подробно и в целом ряде аспектов. Поэтому здесь, во введении, мы сделаем исключение лишь для двух "сквозных" для этого пособия понятий. Государственная служба — вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт государственная служба — комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. В большинстве стран Запада государственная служба носит название "публичная" или "гражданская служба".

Следует также уточнить "объем" понятия госслужбы, поскольку оно употребляется в двух различных смыслах, что служит источником многих недоразумений как "статистического", так и содержательного характера. Широкое значение термина охватывает всю совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях независимо от характера их деятельности, т.е. всех, кроме работающих в частном секторе. При таком подходе в госслужбу входят работники не находящихся в частной собственности заводов, больниц, школ, научных учреждений, почты, полиции и т.д. В узком смысле в нее входит только персонал (прежде всего функционеры) органов государственной власти и управления центрального и местного уровней. Наш предмет — госслужба в узком смысле слова.

Понятие "государственный аппарат" также имеет два значения — структурное и кадровое. В первом значении это совокупность органов, прежде всего исполнительных (административных), осуществляющих управление государством. Во втором значении, которое является главным для настоящего пособия, госаппарат — определенным образом организованная совокупность служащих, иначе называемых кадрами или персоналом госслужбы, занятых повседневной работой по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности государства.

ПОЛИТОЛОГИЯ

Глава I

Госслужба и теория бюрократии

Думается, нет необходимости специально обосновывать важность данной проблематики для современного общества и для современной России в частности. В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам "чиновничество" и "бюрократия", постоянно мелькающим и в нашей повседневной речи, и в газетах, и в политической лексике, обычно придают лишь негативный смысл. Часто это, увы, справедливо. Но далеко не всегда.

Итак, что такое бюрократия — добро или зло? Одно из главных социальных изобретений человечества или угроза человеческой свободе? Есть ли у бюрократии будущее и каково наше будущее — с бюрократией и без нее? Чем бюрократия отличается от бюрократизма? Насколько адекватна складывавшаяся веками бюрократическая система управления потребностям сегодняшнего и тем более завтрашнего дня? На эти и другие жгучие вопросы можно ответить, только обладая знанием теории и истории предмета.

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт — и в нашей стране, и за рубежом — не подвергается столь постоянной ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин — социальных, политических, психологических... Многое здесь (как и в ряде других случаев) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.

"Наука о бюрократии" — один из центральных разделов и в политологии, и в теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания по крайней мере основ этой дисциплины — Public Administration — трудно представить себе современного юриста, политика, менеджера, экономиста, да и просто образованного человека.

У нас проблемы бюрократии долгое время были одним из многочисленных табу, да и теперь их серьезное изучение, к сожалению, не слишком распространено. В советские времена мы в лучшем случае слышали дежурные проклятия в адрес бюрократизма, причем в его оглупленных, карикатурных формах, и наблюдали почти безуспешные кампании по борьбе с ним. Теперь нам и в этом отношении, как и во многих других, предстоит пройти ускоренный курс самообучения. Данная глава пособия, надеюсь, и представляет такого рода мини-курс.

1.Основные концепции бюрократии

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической" (два последних названия в определенной мере условны). Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.

Концепция М. Вебера—В. Вильсона

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками — взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. В итальянском сериале "Жизнь Леонардо да Винчи" есть эпизод о том, как герой безуспешно пытался решить одну важную для него наследственную проблему. Фильм демонстрировался довольно давно, но мне врезалось в память, как этот великий художник и умевший постоять за себя человек, которого побаивались и почитали даже первейшие лица тогдашней Европы, обреченно и беспомощно бродит между столами клерков, "отфутболивающих" его от одного к другому. Для меня эта сцена стала символом патриархальной системы управления, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы.

Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом [1].

В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления" [2].

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация — наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) — "Изучение администрации" ("Study of Administration") — был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия [3].

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных — человеческих — влияний на принятие решений.

Взгляд К. Маркса

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. "присвоение государства" чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм... Наиболее интегральной характеристикой Марксова видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов [4|.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Основы теории и организации (2)

    Учебник
    Учебник впервые дает всестороннее и обстоятельное изложение современных представлений о науке, искусстве и практике государственного управления на основе комплексного междисциплинарного подхода.
  2.  естественные науки (2)

    Документ
    К 526 Клягин, Николай Васильевич. Современная научная картина мира : учеб. пособие для студ. вузов по курсу "Концепции соврем. естествознания" / Клягин, Николай Васильевич.

Другие похожие документы..