Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Несомненно, важным компонентом в питании человека является животный белок. Мясо и яйца перепелов, как известно, содержат не только ценный питательный...полностью>>
'Учебно-методическое пособие'
Пособие, разработанное на основе авторского спецкурса «Русскоязычная проза кыргызских писателей-билингвов», репрезентирует художественный билингвизм ...полностью>>
'Документ'
- Президент России Дмитрий Медведев, Председатель Правительства России Владимир Путина и Министр иностранных Дел Росси Сергей Лавров передали граждан...полностью>>
'Документ'
-  напрями удосконалення нормативного та методичного забезпечення у галузі морально-психологічного забезпечення службово-бойової діяльності сил охоро...полностью>>

Доклад на научно-методологическом семинаре «Проблемы государственного регулирования земельных отношений»

Главная > Доклад
Сохрани ссылку в одной из сетей:

Шингель Н. А.

Доклад на научно-методологическом семинаре «Проблемы государственного регулирования земельных отношений»

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Необходимо разделить теоретическую и практическую часть.

Теория вопроса.

Теоретическая будет не очень большая, так как в науке нет единообразного понимания госрегулирования земельных отношений.

Государственное регулирование земельных отношений рассматривается как система мер, направленных на реализацию земельной политики. Совокупность мер административного характера и экономического воздействия. Проведение земельной реформы изменило подходы к способам государственно-правового воздействия на земельные отношения. Введение экономических методов регулирования земельных отношений в связи с признанием земли недвижимыми имуществом и включением ее в гражданский оборот привело к постепенному отказу от исключительно административных методов управления землями. Содержание этих мер вытекает из основной задачи государства в земельных отношениях, которую иногда определяют как «обеспечение баланса публичных и частных интересов участников земельных отношений, которые опираются на систему человеческих потребностей»

Учитывая сложный характер земельных отношений, которые во всех своих разновидностях реализуются как совокупность публичных и частных элементов, можно говорить, что государственное регулирование присутствует всегда (затрагивает все виды земельных отношений), в разной степени и различных формах.

В земельно-правовой науке и законодательстве в равной мере используются понятия государственного регулирования и управления, но регулирование считается более широким понятием за счет участия в этой деятельности большего числа органов (представительных и исполнительных), а также за счет использования административных и экономических методов воздействия.

Земельное законодательство недостаточно ясно определяет сущность государственного регулирования и его содержание (главное), в основном ограничиваясь установлением компетенции государственных органов (в основном исполнительных) по государственному регулированию.

При характеристике государственного управления подчеркивается подзаконный исполнительно-распорядительный характер этой деятельности как составной части административного управления, в то время как государственное регулирование считается более широким понятием. Так, например, некоторые включают в него нормотворческую деятельность, что, по нашему мнению, недостаточно для характеристики государственного регулирования, поскольку нормотворчество осуществляется и исполнительно-распорядительными органами в рамках их организационной деятельности по обеспечению рационального использования и охраны земель.

Такая же неопределенность существует и в других природоресурсных отраслях, в которых отсутствует единообразие в разграничении управления и регулирования. Например, Кодекс о недрах имеет раздел «Государственное регулирование в области использования и охраны недр», в котором устанавливается компетенция всех органов, но нет отдельно раздела управление. Водный кодекс имеет раздел «Государственное управление в области использования и охраны вод», в котором ничего не говориться о регулировании, но устанавливается компетенция местных Советов в области использования и охраны вод. Лесной кодекс аналогичным образом решает вопросы управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов.

В части определения понятия, содержания, форм, методов государственного регулирования земельных отношений главная ПРОБЛЕМА:

Отсутствие систематизации правовых норм, определяющих государственное регулирование земельных отношений: а) эти нормы распределены по всем институтам ЗП, обеспечивающим реализацию соответствующих земельных правоотношений в нужном направлении; б) из всех институтов ЗП наименее урегулированным является институт государственного управления (который постепенно превращается в государственное регулирование), в рамках которого реализуется государственное регулирование.

Кроме того, экономический блок государственного регулирования в виде экономического механизма землепользования не нашел пока достаточного законодательного закрепления. В Козе есть только отдельные элементы этого экономического механизма в виде платежей за землю и экономического стимулирования. Развивается такое направление как экономическая оценка земли, но она проводится в основном в интересах государства, так как отсутствие свободного рынка земли не создает заинтересованность в экономической оценке у отдельных землепользователей.

Переход к государственному регулированию земельных отношений связан с двойственным положением государства в этих отношениях, которое одновременно выступает как собственник земель и политический суверен, и чьи полномочия в этих двух качествах не получили четкого разграничения.

В условиях исключительной государственной собственности на землю государственное управление землями рассматривалось как форма реализации функций, вытекающих одновременно из содержания государственной собственности на землю и права территориального верховенства, что можно объяснить полным совпадением в одном лице (лице государства) единого и единственного собственника всех земель и носителя политического суверенитета.

Отказ от идеи монополизма государственной собственности на землю в ходе земельной реформы привел к тому, что существенно изменилось место административного управления в процессе регулирования земельных отношений. Изменился также правовой режим государственной собственности на землю, в результате чего государство из исключительно публичного субъекта в земельных отношениях постепенно превращается в равноправного участника земельного рынка.

Эти изменения не привели к существенному изменению в правовом положении различных органов, которые участвуют в государственном регулировании. Это в первую очередь исполнительные и представительные органы, осуществляющие территориальное управление.

Кодекс о земле содержит целую главу (Глава 3), которая закрепляет компетенцию исполнительных органов в области регулирования земельных отношений, в основном включающую полномочия по управлению землями, и лишь одну статью, в которой упоминается деятельность представительных органов в области регулирования земельных отношений.

Положение представительных органов, в ведение которых были переданы все вопросы регулирования земельных отношений на период проведения земельной реформы, очень существенно ослабело с тех пор.

У них сохранились лишь некоторые полномочия в данной области, они закреплены ст. 6 Кодекса о земле, которая устанавливает определенные права местных Советов депутатов по контролю за предоставлением и изъятием земельных участков, а также Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении». Так, в соответствии со ст. 6 Кодекса о земле местный Совет депутатов может в течение одного месяца со дня принятия решения об изъятии и предоставлении земельных участков предложить соответствующему исполнительному и распорядительному органу пересмотреть данное решение. Исполнительный и распорядительный орган обязан в месячный срок повторно рассмотреть вопрос об изъятии и предоставлении земельных участков и принять решение, соответствующее действующему законодательству. Данная процедура обеспечения законности предоставления и изъятия земельных участков не представляется действенной, поскольку она не гарантирует соблюдения всех требований земельного законодательства, а также сомнительна с точки зрения оценки соответствия принятых решений действующему законодательству. Существуют другие, более эффективные способы принятия правильных решений по изъятию и предоставлению земельных участков, в том числе защита нарушенных прав заинтересованных прав в судебном порядке.

Соотношение полномочий представительных и исполнительных органов по непосредственному регулированию земельных отношений в пользу последних отражает усиление публичных начал в земельных отношениях, соответствующее сложившемуся в Республике Беларусь характеру земельного строя. Несмотря на признание равноправия различных форм собственности на землю, сохраняется определенный монополизм государства в распоряжении землями, при том, что представительные органы не обладают реальными имущественными правомочиями в земельных отношениях (речь идет о коммунальной собственности на землю).

Разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами в части регулирования земельных отношений целесообразно проводить не в части осуществления управленческих функций, а в сфере имущественных правомочий по распоряжению землей, которые принадлежат только собственнику.

В юридической литературе отмечалось, что полномочия органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений имеют двойственный характер, включая непосредственное управление и распоряжение земельными участками, находящимися в коммунальной собственности, и землями, не находящимися в коммунальной собственности. По отношению к последним осуществляется государственное управление через местные исполнительные и распорядительные органы.

Отсутствие в Республике Беларусь коммунальной собственности на землю сводит положение местных органов самоуправления лишь к «придатку» исполнительной системы. Предоставление и изъятие земельных участков как управленческая деятельность, осуществляемая компетентными органами в установленном порядке и направленная на возникновение у заинтересованных лиц субъективных прав на землю, направлена на реализацию уже существующих норм, устанавливающих порядок и условия использования земель. Распоряжение государственными землями в рамках этих полномочий, определяющее юридическую судьбу земельных участков, если и имеет место, то лишь в пределах, предусмотренных государством-собственником (например, регулирование в отдельных случаях размеров земельных участков, сроков их использования и др.), и в той же степени, что и по отношению к частным землям.

Таким образом, государственное регулирование фактически отождествляется с государственным управлением землями, хотя и с более широкими полномочиями.

Организационная структура и полномочия органов, которые осуществляют государственное регулирование (управление) в области земельных отношений, определены ст. ст. 5, 6 Кодекса о земле - государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы, а также специально уполномоченный на то государственный орган по земельным ресурсам и землеустройству.

Кодекс о земле устанавливает компетенцию специально уполномоченного органа по земельным ресурсам и землеустройству (ст. 23), которая в целом отражает сферу деятельности данных органов, однако действительное положение органов по земельным ресурсам и землеустройству значительно сложнее.

Система специальных органов по управлению землями стала складываться в процессе проведения земельной реформы. Первым шагом в этом направлении стало создание в 1991 году Комитета по земельной реформе и землеустройству при Совете Министров Республики Беларусь. Комитет создан этим постановлением и ему передана из госоргана по управлению сельским хозяйством землеустроительная служба. Постановлением Верховного Совета РБ от 18 февраля 1991 года «О проведении земельной реформы в республике» на Комитет по земельной реформе и землеустройству при Совете Министров БССР были возложены специальные функции по управлению землями при проведении земельной реформы: землеустроительная, организационная, контрольная и консультационная. Создание такого органа впервые позволило разграничить ведомственное и специальное управление землями.

Впоследствии правовое положение органов по земельным ресурсам и землеустройству менялось в сторону расширения их компетенции в области регулирования земельных отношений и совершенствования структуры.

С момента создания специальные органы по управлению землями неоднократно меняли свой статус (Комитет по земельной реформе и землеустройству при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по земельным ресурсам Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, Госкомитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии Республики Беларусь, Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь), а также несколько раз подвергались серьезной реорганизации.

Реорганизация связана с: а) формированием территориальной структуры этих органов; б) созданием органов по государственной регистрации земельных участков, прав на них и сделок сними; в) реорганизацией самого республиканского органа по земельным ресурсам.

Так, Указом Президента Республики Беларусь от 2 сентября 2003 № 370 «О совершенствовании деятельности землеустроительной и геодезической службы в Республике Беларусь» в системе Комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь образована землеустроительная служба, являющаяся территориальными органами Комитета. Тем самым, получила организационное оформление иерархическая территориальная структура специальных органов управления землями, ранее раздробленная между местными исполнительными и распорядительными органами.

Указ 10.12.2002 № 603 о создании системы государственных организаций по регистрации недвижимого имущества. Республиканская организация Национальное кадастровое агенство → государственные территориальные организации (агенства по государственной регистрации и земельному кадастру). Название такое не совсем уместно, так как регистрация недвижимости и ведение земельного кадастра – различные функции государственного управления, они имеют различные объекты учета, содержание и цель этой деятельности.

Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» был создан Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь путем присоединения фонда государственного имущества Министерства экономики к Комитету по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь.

Такая реорганизация специального республиканского органа управления землями, хотя и связана с упорядочением государственного регулирования в части имущественных отношений, не привела к расширению его компетенции в сфере регулирования земельных отношений, которая по сути осталась прежней, однако «растворилась» среди других полномочий вновь образованного органа.

В соответствии с Положением о Государственном комитете по имуществу Республики Беларусь его главными задачами являются проведение единой государственной политики в области земельных отношений, геодезии, картографии, государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него, сделок с ним, по вопросам имущественных отношений (включая управление, распоряжение, приватизацию, оценку и учет имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь.

Таким образом, Госкомитет по имуществу осуществляет функции государственного управления в нескольких сферах общественных отношений, каждая из которых регулируется самостоятельным разделом законодательства. Эти области общественных отношений тесно связаны между собой, но не составляют предметного единства с точки зрения правового регулирования. Входящие в сферу ведения Госкомимущества природоресурсные отношения по использованию и охране земель, отношения в области геодезии и картографии, отношения по регистрации недвижимого имущества, не говоря уже об отношениях по распоряжению государственным имуществом, имеют собственную специфику и регулируются специальным законодательством, в котором определены цели и направления государственного регулирования этих отношений. Данные правоотношения не связаны между собой непосредственно ни по целям правового регулирования, ни по объекту.

Этим специальное управление землями невыгодно отличается от других природоресурсных отраслей, в которых существуют специальные органы, сосредоточенные только на выполнении соответствующих функций в области использования и охраны компонентов ОС.

Еще одна проблема – содержательная сторона государственного регулирования, а именно правовое регулирование отдельных функций.

Из всех специальных функций управления землями многие (ведение кадастра, землеустройство, контроль) не имеют необходимой правовой базы, не говоря о том, чтобы иметь специальные законы в этой части.

Принятие Положения о порядке проведения в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в РБ мониторинга земель и использования его данных (Постановление СМ от 28 марта 2007 г. № 386) следует приветствовать, т.к. земля, хотя и одним из последних компонентов попала в общенациональную систему мониторинга и получила единообразное регулирование. Другие функции не регулиуются системно (, земельный кадастр) из-за отсутствия обобщенного нормативного акта (землеустройство), или имеют множество разнородных актов. Так, земельный кадастр оказался объединенным с кадастром недвижимости (такого понятия у нас нет),

Наиболее последовательно урегулирована деятельность по распределению и перераспределению земель, связанная в основном с предоставлением и изъятием земельных участков. Это вполне объяснимо, так как отношения по использованию земли отражают сущность этой отрасли.

Распределение земельных участков, которое связано с осуществлением правомочия распоряжения землями, производится от имени государства исполнительными и распорядительными органами. Не являясь самостоятельными собственниками земли, эти органы действуют исключительно в рамках административных полномочий, предоставленных им земельным законодательством. Полономочия по предоставлению и изъятию земли всегда были достаточно запутанными, а сейчас еще больше усложнились в связи с тем, что параллельно действует несколько актов, которые ее определяют, и изменился законодательный подход к определению состава земель.

Первое обстоятельство связано со следующим: компетенция исполнительных и распорядительных органов по изъятию и предоставлению земельных участков в настоящее время определяется Кодексом о земле и Указом Президента Республики Беларусь от 28 января 2006 г. № 58 «О некоторых вопросах изъятия и предоставления земельных участков». В этих актах действуют две параллельные нормы (ст. 25 КОЗ и п.1 Указа), которые регулируют одно и тоже. П.1 Указа фактически отменяет действие ст. 25 Коз, а также указывает на сокращение полномочий местных исполнительных и распорядительных органов (особенно сельских и поселковых). Но здесь имеется и другая трудность – компетенция по изъятию не совпадает с компетенцией по предоставлению земель, поскольку существует особый порядок изъятия для наиболее ценных земель, и который установлен не ст. 25 Коз, а ст. 41, 40. Он тоже затронут тем, что изменилась компетенция.

Второе обстоятельство связано с изменением законодательного деления земель на виды (Указ 17 июля 2006 г. № 456), в котором закреплен примерный, но нормативно установленный перечень видов земель, и который закрепляет некоторые понятия, влияющие на состав земель таких категорий как земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда. А поскольку предоставление и изъятие зависит от того, к какой категории земли относятся, изменение состава влияет на это обстоятельство.

С/Х земли – земли систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции и включающие пахотные, залежные земли, земли под постоянными культурами и луговые земли.

Лесные земли – земли лесного фонда, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для его восстановления. Это понятие полностью взято из лесного законодательства.

Механизм распределения земель существенно изменяется параллельно с видоизменением системы прав на землю, идет процесс его усложнения с постепенным переходом к преобладанию гражданско-правовых способов распределения земельных участков (аукционы, договорное землепользование, передача земельных участков в частную собственность) на основе возмездного предоставления земельных участков и прав на них. Наметилась тенденция регулирования земельных отношений с помощью двух основных форм использования земли: права собственности и права аренды, что в целом закономерно, хотя проект Кодекса о земле подтверждает, что полного отказа от других прав на землю не намечается (ПНВ, постоянное и временное пользование и т.д.), они только изменят сферу своего применения.

Регулирование прав на землю.

В РБ (с 1990 года) сложилась определенная система прав на землю, которая включает различные по правовой природе права на землю:

  • право собственности;

  • право пожизненного наследуемого владения;

  • право постоянного пользования;

  • право временного землепользования;

  • аренда земли;

  • земельные сервитуты;

  • временное занятие земельных участков.

Проблема такой системы и их государственного регулирования не в большом количестве прав, а в том, что некоторые из них дают почти равные возможности для использования участков на различных правовых титулах и это ведет к путанице. Например, сервитуты и временное занятие, которое по сути является разновидностью сервитута. Если убрать из временного занятия перечень целей, а в связи с Указом № 58 они расширились, возможно реализовать право через сервитут. Временное землепользование и аренда земли – имеют различия по основаниям возникновения, но по существу позволяют ограничить определенный срок пользования. Временное землепользование прерогатива исполнительных органов.

Последние три охватывают использование чужих участков.

количество прав – достаточно. Нуждается в совершенствовании соотношение этих прав между собой с точки зрения расширения оборота земельных участков, в том числе свободного оборота с минимальным участием государственных органов.

Соотношение – в пользу тех прав, которые дают больше возможностей для заинтересованных лиц к доступу к земельным участкам. Из существующих прав на землю таковыми являются: частная собственность и права, основанные на гражданско-правовых сделках, то есть аренда (концессия) и земельные сервитуты. Чтобы понять целесообразность существования различных прав, необходимо выяснить, какую роль они играют в земельном обороте, то есть как влияют на переход земельных участков или прав на земельные участки от одного субъекта к другому и какие из этих прав предпочтительнее.

После 1999 года государственное регулирование практически не затрагивает основные права – частную собственность и ПНВ.

В праве собственности: главная проблема – состоит в недостаточном уреголировании государственной собственности. После прекращения действия Закона о собственности субъект права госсобственности на землю ни в земельном, ни в гражданском законодательстве не определен, а объекты названы только в виде категрий и видов земель, что не соответствует положению земли как недвижимого имущества.

ПНВ:

Не определены дальнейшие перспективы этого титула, который выполнил свою историческую роль как переходное право и вполне может быть заменен частной собственностью, хотя бы в той части, которая соответствует законодательству. Если сравнить цели этих прав на землю, то они за небольшим исключением совпадают. ПНВ шире за счет:

Ведение крестьянского хозяйства (как Ю/Л) ПНВ для него противоречит природе этого субъекта;

Традиционные народные промыслы – комплексное образование, ведется не только гражданами, имеет сложное содержание. Народные промыслы (ремесела) представляют собой деятельность по производству предметов декоративного и утилитарного назначения, исторически сформировавшуюся в определенной местности и неразрывно связанную с самобытными художественными и ремесленными традициями этой местности. /Закон о народном творчестве, народных промыслах(ремеслах) от 9 июля 1999 г.

Отказ от данного титула (ПНВ) выглядит целесообразным, на самом деле влечет достаточно сложные последствия при двух возможных вариантах его ликвидации.

1) Полный отказ от ПНВ → дать выбор сохранить участки на других правах. Два наиболее вероятных:

а) право частной собственности → ограничено;

б) право аренды → неустойчивость.

Обратить внимание на обстоятельство, на которое редко указывается в юридической литературе. При ПНВ земля находится в государственной собственности:

а) при отказе от данного титула у владельца участка нет права распоряжаться им (например, продать по своему усмотрению, как при отчуждении земли в государственную собственность);

б) при передаче в собственность (более приемлемый вариант) → переход к другому праву должен осуществляться на общих основаниях, так как период льготного приобретения участков в собственность в основном закончился → Указ № 58 → ориентация на конкурсный порядок распределения участков.

2) Сохранение ПНВ для тех, кто уже получил участок → как долго и до какой степени наследования → потом см. п.1



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Земельные отношения в россии: трансформация и механизм регулирования 08. 00. 01 Экономическая теория

    Автореферат диссертации
    Работа выполнена на кафедре политической экономии Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Томский государственный университет»
  2. Л. Н. Гумилева удк 349. 6 (574) (410) На правах рукописи ниязгулов данияр толеуович правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ закон

    Закон
    Общая характеристика работы. Данное диссертационное исследование посвящено изучению правового режима особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан и Великобритании.
  3. Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

    Диссертация
    § 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ……… 163-178
  4. «Геодезии и земельного кадастра»

    Автореферат
    доктор экономических наук, профессор,академик РАЕН, академик Академии геополитических проблем, руководитель Центра исследований экономических проблем СНГ Совета по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству (СОПС)
  5. Управление земельными ресурсами трудоизбыточного региона в условиях аграрной реформы (на материалах сельского хозяйства Республики Таджикистан)

    Автореферат
    Защита диссертации состоится « » 2009г. в часов на заседании диссертационного совета Д 050. 005. 01 при Институте экономики сельского хозяйства Таджикской академии сельскохозяйственных наук по адресу: 734049, г.

Другие похожие документы..