Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Истоки современного конституционного строя Японии коренятся в особенностях ее истории. В Японии лишь в 70-80-е гг. XIX в. были осуществлены буржуазны...полностью>>
'Урок'
 Распоряжением правительства Российской федерации от 19.07.2007 года № 951-р "Об утверждении плана мероприятий по подготовке и проведению праздн...полностью>>
'Документ'
Завет (греч. diaqh,kh) в LXX переводит евр. berit = союз, договор. В ВЗ встречается 270 раз и обозначает большое количество различных установлений. Э...полностью>>
'Документ'
Передовой опыт – это оперативная форма разрешения противоречий, возникающих на практике работы; форма быстрого реагирования на запросы пользователей ...полностью>>

Міністерство з питань житлово-комунального господарства україни (2)

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

МІНІСТЕРСТВО З ПИТАНЬ

ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА УКРАЇНИ

СРГ ПДООС



На пути преодоления негативных последствий децентрализации для сектора водоснабжения и водоотведения Украины:

«Дорожная карта» с предложениями целей, графика и распределения ответственности по выполнению задач

































Проект октябрь 2010

ВСТУПЛЕНИЕ

Национальный диалог о политике в области водоснабжения и водоотведения в Украине был начат в 2008 году.

Ключевыми партнерами являются Министерство по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Украины, Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) и Рабочая Группа Водной Инициативы Европейского Союза.

Следующие цели национального диалога в Украине были определены на национальном уровне:

  1. Проанализировать влияние децентрализации полномочий на сферу услуг водоснабжения и водоотведения в Украине.

  2. Определить возможный перечень мероприятий по реформе, которые позволят осуществлять управление в секторе более эффективно и рационально.

  3. Представить пакет мероприятий по реформированию в форме рекомендаций.

Целью этого документа является определение проблем, возникших в результате децентрализации полномочий по управлению водоснабжением и водоотведением от государственной власти к органам местного самоуправления. Эти проблемы могут быть решены путем принятия политических решений, в большей мере ориентированных на поиск механизмов сотрудничества органов местного самоуправления, а не на формирование новых законодательных инициатив.

Первое заседание Наблюдательного совета в рамках Национального диалога в области политики сектора водоснабжения и водоотведения Украины было проведено в апреле 2009 г. в Киеве. Проект «дорожной карты» реформ будет представлен для обсуждения на втором заседании Наблюдательного Совета в октябре 2010 г. в Киеве.

I. ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ СЕКТОРОМ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В УКРАИНЕ, КОТОРЫЕ ТРЕБУЮТ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В РАМКАХ НАЦИОНАЛЬНОГО ДИАЛОГА



  1. Децентрализация в отрасли водоснабжения и водоотведения

В Украине, в соответствие с законом органы местного самоуправления сел, поселков, городов имеют полномочия решать вопросы водоснабжения, отведения и очистки сточных вод от населения, а также осуществлять контроль качества питьевой воды.

Таким образом, децентрализация полномочий в этой сфере задекларирована в актах законодательства путем передачи ответственности от органов государственной власти органам местного самоуправления. Однако существует значительная разница в том, насколько эффективно этот процесс произошел в населенных пунктах разного размера и состояния социально-экономического развития. Особенностью децентрализации в Украине является то, что все органы местного самоуправления наделены одинаковыми полномочиями в сфере водоснабжения и отведения и очистки сточных вод, при этом, значительная часть которых не получила адекватных ресурсов для выполнения возложенных на них функций.

    1. П

      Децентрализация - это передача полномочий и ответственности за предоставление публичных услуг от центральных органов власти местным или частному сектору

      Общепринятые термины относительно пояснения децентрализации:

      • Политическая децентрализация предусматривает, что местные власти должны нести больше ответственности перед теми, кто их избирает, и они должны лучше представлять местные интересы в процессе принятия политических решений

      • Административная децентрализация передача ответственности за региональное или местное планирование, оперативное управление и частично за финансирование инфраструктуры и услуг от центральных администраций органам власти нижнего уровня

      • Фискальная децентрализация основной компонент любой из форм децентрализации. Обеспечение доступа децентрализованной структуры к необходимым ресурсам и получение права принимать финансовые решения.

      Источник: Руководство к децентрализации, Швейцарское агентство развития и сотрудничества, январь 2001 (перевод с английского)

      репятствия
      , созданные в силу административно-территориального устройства Украины.

Административно-территориальное устройство Украины унаследовано от Советского Союза, при существовании которого деление государства на административно-территориальные единицы не рассматривалось как основа для создания и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Соответственно, границы административно-территориальных единиц (которыми являются Автономная Республика Крым, области, районы, города, поселки и села) сегодня не совпадают с делением, определенным для сферы полномочий органов местного самоуправления. В Украине больше административно-территориальных единиц, чем органов местного самоуправления. Это приводит, в первую очередь, к неурегулированности вопросов землепользования, которые должны быть решены для организации водоснабжения и водоотведения. Особенно негативно неопределенность отношений землепользования сказывается на процессе привлечении частного капитала на условиях аренды или концессии, при необходимости проведения инвестиций в объекты инфраструктуры ВК.

По состоянию на декабрь 2009 года в Украине насчитывалось 29815 населенных пунктов, при этом - один представительский орган АР Крым (Верховный Совет Автономной Республики Крым) и 12110 местных советов (в том числе 24 областных совета).

Особым правовым статусом наделена Автономная Республика Крым (АР Крым), на территории которой полномочия государственной власти и местного самоуправления пересекаются с полномочиями республиканских органов власти. В сфере водоснабжения и водоотведения неурегулированность полномочий этих органов особенно проявляется в таких вопросах как: установление тарифов на территории соответствующих территориальных громад, выдаче разрешений на землепользование и пользование природными ресурсами и прочими. Город Севастополь, который территориально находится в Крыму, имеет свою, определенную актами законодательства, систему взаимоотношений органов публичной власти и их влияния. При этом общие положения норм законодательных актов в части установления тарифов, привлечения частного бизнеса в управление объектами инфраструктуры, не отражают особенностей системы публичной власти в городе, определенной в результате существующего административно-территориального устройства Украины.

Кроме того, чрезмерная фрагментация административно - территориальных единиц привела к тому, что органам местного самоуправления крайне сложно обеспечивать стабильное экономическое развитие на территориях, имеющих маленькие размеры или преобладание в демографической структуре части населения не трудоспособного возраста. Без необходимой экономической базы для развития территориальных громад у органов местного самоуправления нет в перспективе возможности обеспечивать стабильное финансирование операционных и инвестиционных потребностей объектов коммунальной инфраструктуры.

    1. Вопросы кадров и материального обеспечения

Нехватка квалифицированных кадров

Органы местного самоуправления в сельской местности в результате децентрализации полномочий остались «один на один» с проблемами правового характера без надлежащей юридической поддержки, необходимой для выполнения функций государственного регулирования субъектов естественных монополий; без надлежащего технического и кадрового обеспечения на уровне районных государственных администраций, которые необходимы для осуществления координации действий в сфере водоснабжения и водоотведения, планирования государственного финансирования капитальных инвестиций и обеспечения контроля качества питьевого водоснабжения.

Привлечение частного бизнеса на паритетных условиях для малых территориальных громад практически не реально. Причиной этого является отсутствие элементарных правовых и экономических знаний у представителей органов местного самоуправления в вопросах аренды и концессии.

На уровне АТЕ стратегическое планирование отсутствует

Государственная стратегия регионального развития на период до 2015 года задекларировала, что одним из принципов осуществления политики регионального развития является взаимосвязь долгосрочных стратегий, планов и программ развития, как на государственном уровне, так и на уровне административно-территориальных единиц (АТЕ). Однако планирование на уровне АТЕ уровня сел, поселков и городов районного подчинения практически не осуществляется, поскольку для выполнения этой функции у органов местного самоуправления нет соответствующих кадров и финансовых возможностей.

C точки зрения обслуживания коммунальной инфраструктуры, независимо от размера системы водоснабжения и канализации, потребности предприятий в техническом персонале и материально-технической базе практически однотипны. При этом материально-техническая база и техническая подготовка персонала предприятий, которые обслуживают системы водоснабжения и канализации сельских, поселковых населенных пунктов, существенно отличаются от крупных предприятий. Решение текущих эксплуатационных вопросов и устранение аварийных ситуаций маленькими предприятиями (иногда речь идет о субъекте хозяйствования, зарегистрированном в лице одного частного предпринимателя) является сегодня проблемой. Причина этому – высокая удельные (на одного абонента или на 1м3 реализованной воды и стоков) затраты на предоставление услуг. Экономическая доступность качественного обслуживания будет возможной только при условии расширения зоны обслуживания одного предприятия до определенного масштаба.

    1. Финансовые и бюджетные аспекты

Несовершенство административной и фискальной децентрализации создает существенную проблему для деятельности органов местного самоуправления малых и средних громад.

Фискальная (бюджетная) децентрализация, которая задекларирована Конституцией Украины, и являющаяся ключевым компонентом децентрализации, не произошла в той мере, которая обеспечивала бы органам местного самоуправления всех уровней возможность реализации собственных полномочий. Финансовые возможности сельских, поселковых советов и советов городов районного подчинения крайне незначительны, так как существуют ограничения законодательных актов, включая Бюджетный кодекс Украины.

Потребности органом местного самоуправления не соответствуют их возможностям мобилизовать средства, как из местных источников, так и из переданных закрепленных источников и межбюджетных трансфертов.

К концу 2009 года 715 административно - территориальных единиц имели прямые отношения с государственным бюджетом. При этом более 12 тысяч местных советов имеют бюджетные полномочия. Таким образом, сегодня нет прямых отношений между государственным бюджетом и всеми бюджетами местного самоуправления. В частности, бюджеты территориальных громад сел, поселков, городов районного значения зависимы от района (районной рады и районной администрации). Район имеет чрезмерные (с точки зрения бюджетной децентрализации) управленческие рычаги на бюджетный процесс и перераспределение финансовых ресурсов, поступающих в виде трансфертов из государственного бюджета.

В свою очередь, очень маленькие и финансово слабые громады не в состоянии содержать управленческий аппарат и обеспечивать финансирование текущих потребностей.

Таким образом, в результате таких межбюджетных отношений в течение многих лет (1994-2006) сельские, поселковые системы ВК (исключением являются отдельные населенные пункты в АР Крым1) практически выпали из перечня объектов, финансируемых за счет средств государственного бюджета. При этом существующие объемы и структура бюджетных полномочий органов местного самоуправления этих громад остаются не обеспеченными надлежащей ресурсной базой. Эта проблема усиливается еще и тем, что органы местного самоуправления сел, поселков, районов и областей не имеют права осуществлять заимствования.

Меры, предпринимаемые государством, в части решения проблем, которые с ежегодной периодичностью возникают на предприятиях, созданных на собственности территориальным громадам, нельзя назвать эффективными:

  • В течение 2004-2008 годов из государственного бюджета на безвозмездной основе направлялись средства на инвестиции в объекты коммунальной собственности городов, органы местного самоуправления которых имеют больше возможностей для привлечения инвестиционного капитала, чем местное самоуправление сел, поселков, районов и областей.

  • Государство неоднократно субсидировало предприятия коммунальной собственности территориальных громад из государственного бюджета на цели покрытия убытков, возникающих при установлении органами местного самоуправления тарифов ниже уровня покрытия затрат.

Эти меры государственной бюджетной поддержки являются антистимулом для эффективного выполнения органами местного самоуправления своих полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения. Как результат, деятельность предприятий отрасли хронически является убыточной. Недофинансированными являются потребности в инвестициях. Аварийные ситуации, результат изношенности объектов инфраструктуры, ликвидируются за счет государственного бюджета в режиме чрезвычайных ситуаций.

    1. Правовые и институциональные вопросы, требующие последовательности в решении

В контексте проблематики децентрализации для сферы водоснабжения и водоотведения нерешенными с правой точки зрения являются вопросы:

  • Экономического регулирования деятельности субъектов естественных монополий

  • Обеспечения контроля качества питьевой воды, предоставляемой населению.

Национальная регулирующая комиссия

С принятием Закона Украины «О Национальной комиссии регулирования рынка коммунальных услуг Украины», начиная с июля 2010 года регулирование деятельности субъектов естественных монополий (в сфере централизованного водоснабжения, водоотведения и теплоснабжении) осуществляется на двух уровнях: национальном и местном.

Реализация закона предусмотрена в два этапа – до 1 января 2011 года и после этой даты. До января 2011 года функции национального регулирующего органа будет осуществлять Национальная комиссия регулирования электроэнергетики Украины (НКРЭ), а затем Национальная комиссия по регулированию рынка коммунальных услуг (НКРРКУ), которая должна быть создана в период с июля по декабрь 2010 г.

На национальном уровне, национальный регуляторный орган имеет полномочия устанавливать тарифы, выдавать лицензии на осуществление деятельности, а также устанавливать технологические нормативы использования питьевой воды (ИТНИПВ), т.е. нормативы потерь. Полномочия национального регулирующего органа распространяются в сфере централизованного водоснабжения и водоотведения на субъекты хозяйствования, которые обслуживают более 100 тыс. человек, или системы которых размещены на территории одной или более областей, или являются предприятиями с иностранными инвестициями.

На местном уровне регулирующие функции распределяются следующим образом:

  • органы местного самоуправления устанавливают тарифы для остальных предприятий, а также ИТНИПВ;

  • областные администрации осуществляют лицензирование предприятий, которые не попадают под сферу регулирования национального регуляторного органа.

По экспертным оценкам, национальный регуляторный орган будет регулировать деятельность только 68 предприятий (которые отвечают перечисленным выше критериям), в то время как деятельность прочих сотен предприятий остается в зависимости от несовершенных тарифных порядков и процедур. Порядок расчета тарифов по существующим положениям закона устанавливает Кабинет Министров Украины. Этот порядок не позволяет устанавливать ориентиры для предприятий ВК снижать потери, неэффективные расходы на энергоресурсы и оплату труда; ограничивает возможности получения выгод для громад при привлечении частного капитала; не стимулирует потребителей рационально использовать воду; имеет несовершенные формулы корректировки тарифов на индексы инфляции.

На сегодня нельзя однозначно ответить (в силу отсутствия практики) сможет ли новый закон решить проблемы, которые существовали до его введения, а именно: отсутствие органа регулирования деятельности субъектов естественных монополий, которые осуществляют деятельность на территории нескольких территориальных громад, при этом общая численность обслуживаемого населения меньше 100 тыс. человек. В соответствие с законом каждый орган местного самоуправления должен утвердить (или согласовать) тариф для предприятия, которое предоставляет услуги потребителям на его территории. Это негативно сказывается на деятельности областных и районных предприятий, которые обслуживают потребителей нескольких территориальных громад, но находятся в сфере управления районных и областных советов; предприятий, которые основаны на собственности АР Крым и находятся в сфере управления Министерства ЖКХ АР Крым.

Процедура принятия и введения новых тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения долгая и сложная. От начала расчета себестоимости услуг предприятием до принятия регуляторного акта об установлении тарифов органом местного самоуправления на соответствующей территории проходит практически 5 месяцев. Сложность применения такой процедуры можно представить на примере коммунального предприятия «Компания «Вода Донбасса», обслуживающего 179 административно - территориальных единиц, и тариф этой организации для его введения на территории каждого населенного пункта должен быть утвержден соответствующим органом местного самоуправления.

Сегодня сложно оценить весь спектр вопросов, которые нужно будет решать на национальном и местном уровне, для обеспечения эффективной реализации положений нового закона о национальном регуляторном органе и сколько изменений к закону будет необходимо принять.

Кроме указанных выше проблем регулирования тарифов, существуют проблемы связанные с получением разрешительных документов субъектами хозяйствования. К разрешительным документам относятся: лицензия на осуществление хозяйственной деятельности по предоставлению услуг централизованного водоснабжения; разрешение на специальное водопользование; специальное разрешение на пользование недрами. Так как получение разрешительных документов субъектами хозяйствования преимущественно происходит в районе, области или на уровне республиканских органов власти (например, прием документов на получение лицензии в Крыму осуществляет МинЖКХ Крыма) значительное количество субъектов сельского водоснабжения не имеют лицензий на осуществление хозяйственной деятельности; только часть из них имеют разрешение на специальное водопользование. Получение специального разрешения на пользование недрами требует проведение исследований недр, что значительно удорожает стоимость получения разрешения. Как результат, специальное разрешение на пользование недрами в сельской местности имеют единицы. При этом субъекты хозяйствования могут быть привлечены к административной, материальной (гражданско-правовой) или уголовной ответственности за осуществление водоснабжения без указанных разрешительных документов.

Сегодня полномочия органов лицензирования предприятий ВК (национальный регуляторный орган и областные государственные администрации) превышают полномочия собственников объектов коммунальной инфраструктуры (органов местного самоуправления) при реализации договоров концессии. Орган лицензирования может аннулировать лицензию на осуществление деятельности в сфере централизованного водоснабжения и водоотведения предприятию, и это будет основанием для немедленного прекращения действия договора концессии. В этой ситуации орган местного самоуправления не может влиять на ход выполнения договора, стороной которого он является как концессиедатель. При наличии политического конфликта между органом местного самоуправления и органами государственной администрации представители частного бизнеса видят возможности для создания ситуаций необоснованного вмешательства в их хозяйственную деятельность с целью прекратить существующий договор концессии. Это создает возможности необоснованные риски частным компаниям и выступает фактором, сдерживающим привлечение частного сектора в сферу ВК.

Качество воды, водоотведения и очистки стоков

Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению контроля качества питьевой воды закреплены законом. Надзор за соблюдением санитарно-гигиенических и санитарно - эпидемиологических правил и норм в сфере централизованного питьевого водоснабжения всеми организациями и гражданами на территории Украины возложен на органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Министерства охраны здоровья Украины. В то же время, проблемы качества питьевой воды, во многих случаях являются результатом того, что технологические системы, используемые на водоводах, не соответствуют уровню загрязнения источников (высокого уровня бактериологического, нитратного загрязнения; повышенной жесткости воды; концентрации железа) или проблемы связаны с подтоплением земель. Эти проблемы наиболее остро ощущаются в сельской местности.

В части очистки стоков в сельской местности, существующие системы очистки являются морально устаревшими, не организовано надлежащее накопление сточных вод и их вывоз, сети водоотведения засорены и не очищаются.

Во многих случаях решения такого рода проблем один орган местного самоуправления (села, поселка) не в состоянии решить без сотрудничества с соседними громадами или поддержки государства. Расходы на получение разрешительных документов для малых субъектов хозяйствования (для которых требования получения лицензий и прочих разрешений одинаково распространяется, как и для субъектов, обслуживающих системы больших городов) являются очень большими и неоправданными с точки зрения возможности их возмещения в тарифах. Крупные частные инвесторы не хотят инвестировать средства в объекты, которые используются для обслуживания небольшого количества потребителей.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Міністерство з питань житлово-комунального господарства україни (1)

    Документ
    З метою надання допомоги суб'єктам господарювання незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності, що здійснюють роботи у сфері поводження з побутовими відходами,
  2. 07. 09 за №1511-vі, рекомендацій колегії Міністерства з питань житлово-комунального господарства України, яка відбулася 06. 08

    Документ
    Програма реформування та розвитку житлово-комунального господарства міста Миколаєва на 2010-2014 роки (далі - Програма) розроблена відповідно до Закону України „Про загальнодержавну програму реформування та розвитку ЖКГ на 2009-2014роки” від 11.
  3. Міністерство з питань житлово-комунального господарства україни наказ від 22. 03. 2010 №76 Київ Про затвердження форми звітності №1-ізт (річна)

    Документ
    На виконання ст. 7 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” та з метою забезпечення проведення спостережень у сфері інженерного захисту територій населених пунктів від небезпечних геологічних процесів,
  4. Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство палива та енергетики України, Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Міністерство з питань житлово-комунального господарства України про визнання незакон

    Закон
    за участю представника відповідача, представника третьої особи, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" на постанову Окружного адміністративного суду м.
  5. Удк 351. 862(083. 13) Др 0110U006467 до 0210U006759 Міністерство з питань житлово-комунального господарства України

    Документ
    Норми експлуатаційних витрат на утримання в мирний час захисних споруд позаміських запасних пунктів управління (далі - ПЗПУ) розроблені для застосування їх при експлуатації,

Другие похожие документы..