Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Конкурсная документация'
Открытый конкурс на право заключения контракта на оказание услуг по годовому аудиту бухгалтерской (финансовой) отчетности Государственного унитарного...полностью>>
'Урок'
В настоящее время в Российском образовании идет процесс перехода к стандартам нового поколения, при этом определяется роль информатизации и подтвержд...полностью>>
'Литература'
Человеку свойственно выискивать самое-самое во всём, с чем он имеет дело, «Книга рекордов Гинесса» - тому подтверждение. При изучении натуральных чис...полностью>>
'Программа'
Иванов Юрий Анатольевич – заведующий кафедрой отечественной и зарубежной истории Шуйского государственного педагогического университета (ШГПУ), докто...полностью>>

В. О. Серьогін державне будівництво (2)

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

МВС України

Національний університет внутрішніх справ

О.Н. Ярмиш

В.О. Серьогін

ДЕРЖАВНЕ БУДІВНИЦТВО
ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

В УКРАЇНІ

Допущено МВС України

в якості навчального посібника

для вищих навчальних закладів

Видавництво

Національного університету

внутрішніх справ

Харків 2002

ББК 67.300

Рекомендовано до видання

редакційно-видавничою радою

Національного університету внутрішніх справ

00.00.2001р.

Відповідальний редактор – доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Ю.М. Тодика

Рецензенти: доктор юридичних наук, професор
О.Ф. Фрицький, член-кореспондент Академії правовоих наук України, доктор юридичних наук, професор Н.Р. Нижник

Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та

Я 00

місцеве самоврядування в Україні: Підручник. – Харків: Вид-во Національного ун-ту внутр. справ, 2002 – с.

У пудручнику систематично викладені всі теми за вузівською програмою навчального курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні». Розглядаються поняття державного будівництва і місцевого самоврядування як науки, її система та місце серед юридичних наук, основи організації та діяльності органів публічної влади в Україні. Аналізуються принципи організації та діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх функції, компетенція, форми і методи роботи, взаємодія з правоохо­рон­ними органами, обєднан­нями громадян і трудовими колек­тива­ми.

Для студентів, курсантів, аспірантів, ад’юнктів і викладачів юридичних вузів і факультетів.

ISBN 966-7099

ББК

© О.Н.Ярмиш, В.О.Серьогін, 2002

© Національний університет внутрішніх справ, 2002

Передмова

Дана робота являє собою одну з перших спроб систематичного викладу базових теоретичних і практичних уявлень у галузі державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні. Актуальність створення повноцінного підручника, який включав би до свого складу основні правничо-технологічні елементи організації діяльності органів публічної влади, на сьогодні є очевидною.

В Україні здійснюється повномасштабна політична реформа, спрямована у тому числі й на розвиток демократичних засад у формуванні й діяльності інститутів державної влади та місцевого самоврядування. Одночасно має бути вирішене питання підвищення ефективності та економічності функціонування системи публічної влади в умовах її детермінованості волею народу і конституційними приписами. Йдеться не стільки про структурні зміни, скільки про підвищення функціональної результативності роботи державного апарату та системи місцевого самоврядування. Суть реформ полягає у тому, щоб забезпечити максимальну відповідність структури, форм, методів і впливу управлінського апарату цілям і вимогам різних сфер суспільного життя, котрі інтенсивно розвиваються і наповнюються новим змістом. За даних умов першочергового значення набувають як дослідження чинного законодавства, що регламентує організацію роботи органів публічної влади, так і підготовка кваліфікованих кадрів, здатних успішно працювати в нових політико-правових умовах.

У представленому підручнику систематично викладено усі теми за вузівською програмою навчального курсу «Державне будівництво і самоврядування в Україні». Структурно підручник складається з двох частин: Загальної та Особливої. У Загальній частині викладені традиційні питання предмету і методу державного будівництва і місцевого самоврядування як наукової та навчальної дисциплін, про місце цієї галузі знання в системі державознавчих наук та інші питання, що мають базисне значення. Значна увага у цій частині підручника приділена основам організації та діяльності органів публічної влади, їх системі та іншим загальнотеоретичним аспектам.

Особливу частину присвячено висвітленню питань організації роботи органів законодавчої та виконавчої влади, глави держави, а також органів місцевого самоврядування. Значну увагу приділено структурі та функціональним особливостям цих органів, формам і методам їх діяльності. Проаналізовано правовий статус та організацію роботи як зазначених органів у цілому, так і їх структурних підрозділів та окремих посадових осіб. Значне місце відведене для з’ясування питання про те, як загальна компетенція певного органу публічної влади розподіляється між його структурними ланками. Окремий розділ висвітлює деякі аспекти взаємовідносин органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування з судовими і правоохоронними органами, об’єднаннями громадян і трудовими колективами. Особливу увагу приділено організації роботи Міністерства внутрішніх справ як одного з центральних органів виконавчої влади та організації роботи органів публічної влади у правоохоронній сфері.

З огляду на особливості державного та адміністративно-територіального устрою України в окремий розділ виділені питання щодо організації роботи органів влади Автономної Республіки Крим.

При роботі над підручником авторами використовувались праці як українських, так і зарубіжних (у першу чергу – російських) державознавців, критично оцінювались і застосовувались положення, вироблені радянською юридичною школою. Посилання на нормативний матеріал у міру можливості і доречності супроводжуються теоретичними положеннями та статистичними даними, схемами і таблицями.

Деякі із запропонованих у підручнику характеристик організації роботи органів публічної влади можуть викликати певні заперечення з боку інших вчених. Це цілком природно, адже сучасна вітчизняна розробка питань державного будівництва та місцевого самоврядування перебуває на етапі їх постановки, і залежно від того, як ці питання ставляться, формулюються різні концепції й розгортаються жваві наукові дискусії. Сподіваємося, що даний підручник стане ще одним стимулом для інтенсифікації наукових розробок у сфері організації роботи органів публічної влади, сприятиме появі нових цікавих ідей і концепцій.

Суттєво ускладнила роботу над підручником крайня нестабільність нормативно-правової основи державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні. Якщо в умовах державно-правової реформи швидкоплинним є навіть конституційне законодавство, то підзаконні акти, що регламентують внутрішньоорганізаційні відносини, змінюються взагалі з небувалою швидкістю. Це змусило авторів зупинитись на тому рівні чинного законодавства, який склався на 1 січня 2002 року. Тому при роботі з підручником слід час від часу порівнювати викладений в ньому матеріал з останніми редакціями відповідних нормативних актів, що містяться в комп’ютерних базах даних («Законодавство України», «Нормативні акти України» тощо).

Сподіваємося, що запропонований підручник стане в нагоді не тільки студентам юридичних вузів, курсантам та слухачам закладів МВС при вивченні навчального курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні», але й науково-педагогічним працівникам, державним та муніципальним службовцям у їх практичній діяльності.

О.Н. Ярмиш,

доктор юридичних наук,
професор, член-кореспондент

Академії правових наук України,

Заслужений юрист України

ЧАСТИНА ЗАГАЛЬНА
Розділ І

ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО БУДІВНИЦТВА
ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Глава 1

Державне будівництво та місцеве самоврядування
як наука і навчальна дисципліна

§1. Поняття, предмет і джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування

Державне будівництво і місцеве самоврядування – це наука, що являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. Її предметом є суспільні відносини, які складаються у процесі організації та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

У сучасній науці термін «організація» вживається для означення певних процесів або явищ. Цей термін походить від латинського «оrganizо» – узгоджено, стрункий вигляд, укладаю. Як процес організація – це сукупність дій, що призводять до створення і покращання взаємозв’язків між частинами цілого. Організація як явище – це об’єднання елементів для реалізації програми або мети, що здійснюється на підставі певних правил і процедур.

Сучасний світ нерідко розглядається як світ найрізнома­ніт­ніших організацій, які являють собою «сукупність людей, груп, об’єднаних для досягнення якоїсь мети, вирішення якогось завдан­ня на основі принципів поділу праці, розподілу обов’язків та ієрархічної структури».1 Організації створюються для задоволення різ­но­манітних потреб людей і тому мають різне призначення, розміри, будову та інші характеристики. Органи публічної влади належать до формальних, політичних, бюджетних, некомерційних, державних чи муніципальних юридичних осіб.

З точки зору сучасної теорії державного будівництва, органи публічної влади являють собою цілісну систему інституцій, призначених здійснювати управління суспільно значущими справами від імені й за дорученням суверена, – народу, – або відповідної територіальної громади. Як різновид соціальних систем, органи публічної влади складаються з людей і регулюють відносини між людьми, їм притаманні такі ознаки, як множинність елементів, єдність головної мети для всіх елементів, наявність зв’язків між ними, цілісність елементів, структурованість, ієрархічність, відносна самостійність. Усі органи публічної влади є штучними системами, тобто цілеспрямовано створюваними для реалізації заданих програм і цілей. Більшість з них мають значний ступінь відкритості, тобто характеризуються розгалуженістю зв’язків з іншими складовими суспільства і, відповідно, значною залежністю від них. Водночас деякі органи публічної влади (особливо виконавчі) досі залишаються відносно закритими системами, що характеризуються переважно внутрішніми зв’язками і задовольняють у першу чергу потреби свого бюрократичного персоналу.

Складність суспільних проблем, що підлягають вирішенню, і розвиток апарату публічної влади породжують необхідність належної організації управління, узгодження діяльності всіх складових цього апарату, тобто обумовлюють необхідність організаційних відносин. Саме організаційні відносини складають серцевину предмету науки державного будівництва та місцевого самоврядування. До таких відносин у сфері здійснення публічної влади належать суспільні відносини, що складаються у процесі взаємодії чи протидії між елементами всередині загальної системи органів публічної влади, а також поза нею при створенні, функціонуванні, реорганізації та руйнації цієї системи. Метою організаційних відносин є забезпечення оптимального використання потенційних можливостей органу публічної влади, його ефективної роботи. У найзагальнішому вигляді середовище організаційних відносин відображене на мал.1.

Мал.1. Середовище організаційних відносин (В – взаємодія, П – протидія )

Організація роботи кожного з органів публічної влади може бути визначена через систему певних показників, які отримали назву «елементи державного будівництва і місцевого самовря­дування». До них належать:

1. Система органів державної влади і місцевого самоврядування, тобто види органів публічної влади, місце кожного з них у загальній системі, характер відносин цих органів між собою.

2. Принципи, тобто основоположні керівні засади, покладені в основу організації та діяльності органів публічної влади.

3. Функції органів державної влади і місцевого самоврядування як основні напрямки їх діяльності.

4. Компетенція як юридичні межі владної діяльності органів публічної влади.

5. Територіальні, правові, матеріально-фінансові основи організації та діяльності органів публічної влади.

6. Структура, тобто внутрішньоорганізаційна будова, поділ органів державної влади і місцевого самоврядування на складові частини.

7. Форми діяльності як види однорідної діяльності органів публічної влади та їх структурних підрозділів, управлінського апарату стосовно реалізації компетенції, що здійснюються у певних організаційних рамках, встановлених законодавством.

8. Методи діяльності органів публічної влади як способи та інструментальні засоби здійснення владної діяльності.

Державне будівництво та місцеве самоврядування не є галузевою наукою. Публічна влада здійснюється у всіх сферах життєдіяльності суспільства, а тому організаційні відносини, пов’язані з її здійсненням, не можуть складати самостійного предмета правового регулювання. Більше того, далеко не всі організаційні відносини регулюються правом. Деякі з них регламентуються звичаями, нормами моралі і корпоративними нормами. Тому предмет державного будівництва і самоврядування виходить далеко за межі правової сфери і охоплює собою широкий спектр суспільних наук від політології та економічної теорії до соціальної й навіть особистої психології.

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування – це сукупність науково обгрунтованих ідей, поглядів, уявлень про організацію та діяльність органів публічної влади. Її основна увага спрямована на динамічні аспекти реалізації публічної влади компетентними органами, на практику їх діяльності, на втілення правових приписів у життя.

Джерелами науки державного будівництва і місцевого самоврядування є:

1) праці вчених, спеціалістів у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування (монографії, наукові доповіді, статті тощо);

2) правові акти, що регламентують організацію і діяльність органів публічної влади (Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон “Про місцеве самоврядування вУкраїні” та ін.);

3) матеріали практики діяльності органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані про роботу, архівні матеріали).

§2. Методологія науки державного будівництва
та місцевого самоврядування

Методологія науки державного будівництва та місцевого самоврядування - це система теоретичних принципів і спеціальних засобів дослідження предмета.

Сучасний етап розвитку державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні характеризується критичним переглядом методології радянської науки. На зміну принципам класовості й партійності приходять принципи об’єктивності та плюралізму. Водночас, дослідження організації діяльності органів публічної влади продовжують базуватися на принципах науковості, історизму, комплексності, всебічності, поєднання теорії і практики.

Загальнотеоретичним, філософським методом даної науки є діалектичний матеріалізм, в основі якого лежить “вчення про матеріальну природу світу, що змінюється і розвивається”.1 Його загальність, універсальність виражається у всіх конкретних науках і на всіх етапах наукового пізнання. Діалектичний підхід означає неприпустимість одностороннього підходу до явищ, врахування їх суперечливості; цей метод вимагає розглядати дійсність у постійній динаміці, вважає лише практику критерієм істинності. Матеріалізм передбачає пояснення будь-яких суспільних явищ з матеріалістичних позицій, що заперечують їх містичний, суб’єктивно-ідеалістичний характер. Будучи вченням про рух і розвиток, матеріалістична діалектика спрямована на те, щоб виявляти сутність розвитку, його джерело, механізм, форми, закони тощо. Вона виходить з того, що суспільне буття являє собою матеріальну реальність, яка існує об’єктивно і постійно розвивається під впливом внутрішніх протиріч при активній, творчій ролі людини.

Згідно з вимогами методу матеріалістичної діалектики, всі державно-правові явища розглядаються як елементи суспільного буття, у взаємозв’язку між собою і суспільним життям, у їхній взаємообумовленості і взаємозалежності. Вони знаходяться не у статиці, а в динаміці, розвитку на основі дії законів переходу від поступових кількісних змін до корінних якісних перетворень, боротьби протиріч між старим і новим, між відмираючим і новонароджуваним, заперечення заперечення у суспільному житті, з якими пов’язані виникнення, розвиток і функціонування органів публічної влади.

Водночас, при дослідженні проблем організації діяльності органів публічної влади використовується цілий ряд загальних методів, які застосовуються не тільки державним будівництвом, але й іншими науками: системний, функціональний, історичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, формально-юридичний, моделювання, аналіз, синтез та ін.

Системний метод (метод системно-структурного аналізу) полягає в тому, що органи публічної влади розглядаються як особливі соціальні системи, що взаємодіють одна з одною та з іншими елементами політичної системи. Даний метод виходить з того, що: 1) система являє собою цілісний комплекс взаємопов’язаних елементів; 2) вона складає єдність із середовищем; 3) як правило, будь-яка досліджувана система являє собою елемент системи більш високого рівня; 4) елементи будь-якої досліджуваної системи, у свою чергу, зазвичай виступають як системи більш низького порядку. З системним методом тісно пов’язаний функціональний метод, який використовується для виділення у системах органів публічної влади складових структурних частин з точки зору їх соціального призначення, ролі, функцій, зв’язків між ними.

Історичний метод – вимагає розглядати органи публічної влади у розвитку, в їх історичному взаємозв’язку; дозволяє прослідкувати зародження і дію тенденцій розвитку органів публічної влади на різних етапах, враховуючи фактори наступництва і змін.

Особливої актуальності в сучасних умовах реформування державно-політичної і правової практики набуває порівняльний (компаративний) метод, який полягає у виявленні й дослідженні спільних і відмінних рис в організації роботи аналогічних або близьких за статусом органів публічної влади різних країн. Застосування цього методу має на меті виявити переваги та недоліки певних органів і процедур, а також умови, в яких вони проявляють себе. Компаративізм є важливим інструментом виявлення найбільш ефективних моделей організації роботи органів публічної влади. Однак застосовувати порівняльний аналіз слід коректно, критично оцінюючи зарубіжний досвід, враховуючи особливості національної правової системи, вітчизняну історію владних інституцій, специфіку національного менталітету, соціально-економічні і політичні умови України тощо.

Важливим засобом дослідження суспільних явищ є метод формалізації, який дає можливість встановити логічні зв’язки і співвідношення між вихідними елементами об’єкта, відволікаючись від другорядних властивостей і ознак. При дослідженні організації роботи органів публічної влади цей метод використовується переважно у двох варіаціях: як формально-логічний і формально-юридичний.

Формально-логічний метод – передбачає дослідження правил організації роботи органів публічної влади з точки зору їх відповідності законам формальної логіки, закономірностям людського мислення.

При застосуванні формально-юридичного методу здійснюється, з одного боку, - аналіз організації діяльності органів публічної влади з точки зору її відповідності догмі права, а з іншого - дослідження нормативно-правової основи організації роботи органів публічної влади через призму юридичних категорій.

Метод моделювання у науці державного будівництва і місцевого самоврядування полягає в уявному створенні моделей організації роботи органів публічної влади і наступному оперуванні ними з метою пошуку оптимальних варіантів вирішення конкретних організаційно-правових проблем. Моделювання виходить з ідеї подібності, тобто з припущення, що між різними об’єктами можуть встановлюватися взаємно однозначні відповідності, так що, знаючи характеристики одного з них (моделі), можна з достатньою певністю робити висновок про інший (про оригінал).

В умовах пошуку оптимальних моделей організації роботи органів публічної влади, що відбувається в Україні на сучасному етапі, дедалі більшої ваги набуває метод державно-правового експерименту.1 У загальному вигляді експеримент у державному будівництві – це науково поставлений дослід, який проводиться з метою перевірки певних гіпотез, нововведень і змін в організації роботи органів публічної влади. В основі цього методу лежить діалектико-матеріалістичний постулат про практику як критерій істини. Водночас цінність державно-правового експериментування полягає не тільки в практичній спрямованості на вирішення конкретних проблем організації роботи органів публічної влади, але й у тому, що воно слугує джерелом нових ідей, гіпотез, теоретичних положень, тобто дозволяє комплексно підійти до вивчення проблем державного будівництва.

В якості загальних методів вивчення предмету державного будівництва і місцевого самоврядування використовуються також такі логічні прийоми, як аналіз і синтез, індукція і дедукція, аналогія, гіпотеза та ін. Вони є тими робочими механізмами, через які теоретичні принципи дослідження переводяться у площину реальності, стають працюючою теорією.

Зокрема, аналіз являє собою процес уявного або фактичного розкладання цілого на частини, а синтез - відновлення цілого з частин. Розчленування державного апарату на складові частини дозволяє виявити його структуру. Одна з форм аналізу – класифікація предметів і явищ (наприклад, класифікація органів публічної влади, їхніх функцій, повноважень тощо). Навпаки, синтез, дозволяє виявляти спільні риси досліджуваних явищ і формулювати загальні поняття, давати визначення. Аналіз і синтез доповнюють один одного, знаходяться у нерозривній єдності.

У науці державного будівництва і місцевого самоврядування широко використовуються і спеціальні методи, які розробляються в межах окремих спеціальних наук. Серед них найбільш поширеними є статистичний і соціометричний методи. Є підстави сподіватись, що з подальшим розвитком науки державного будівництва і місцевого самоврядування при дослідженні організації роботи органів публічної влади дедалі ширше будуть застосовуватися знання таких наук, як синергетика (наука про самоорганізацію у складних системах), юридична герменевтика (наука про тлумачення правових норм), семіотика (наука про знакові системи) тощо.

Статистичний метод полягає у дослідженні закономірностей розвитку і функціонування системи органів публічної влади шляхом аналізу великих кількісних показників. Він дозволяє, базуючись на кількісних способах отримання даних, отримати інформацію, що об’єктивно відображає стан, динаміку і тенденції розвитку досліджуваних явищ. Статистичні дослідження, що оперують цифрами, які нерідко виявляються більш доказовими, ніж будь-які слова, включають в себе декілька стадій: статистичне спостереження, загальну обробку статистичних даних та їх аналіз.

Соціометричний метод включає в себе збір інформації щодо організації та діяльності органів публічної влади за допомогою анкетування, вибіркових опитувань та інших засобів виявлення громадської думки.

Для державного будівництва як науки про оптимальну організацію роботи органів публічної влади як різновиду соціальних організацій дуже перспективним уявляється синергетичний метод, в основі якого лежить застосування Закону синергії. Зміст цього закону полягає в тому, що для будь-якої організації існує такий набір елементів, при якому її потенціал завжди буде або істотно більше простої суми потенціалів елементів, які входять до неї, або істотно менше. При цьому потенціал такої організації, як орган публічної влади, залежить від кожного працівника (службових і посадових осіб), їх розстановки, технологічної оснащеності й професіоналізму. Завдання науки державного будівництва і місцевого самоврядування у даному контексті зводиться до пошуку такого набору елементів, при якому синергія носила б позитивний характер.

Водночас усі зазначені методи вимагають безпосереднього ознайомлення з практикою діяльності органів публічної влади і являють собою систему, тобто потребують комплексного застосування в процесі наукового аналізу організації роботи органів публічної влади.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. В. О. Серьогін державне будівництво (1)

    Документ
    Рецензенти: доктор юридичних наук, професор О.Ф. Фрицький, член-кореспондент Академії правовоих наук України, доктор юридичних наук, професор Н.Р. Нижник
  2. Міністерство праці та соціальної політики україни інститут підготовки кадрів державної служби зайнятості україни в. М. Баришніков інститут державної служби проходження державної служби

    Навчально-методичний посібник
    для державних службовців, які навчаються за професійною програмою підвищення кваліфікації керівних працівників та спеціалістів державної служби зайнятості
  3. Професійна програма підвищення кваліфікації державних службовців ІV категорії посад та кадрового резерву на ці посади Розглянуто на засіданні Вченої ради

    Документ
    Заступник директора - начальник Центру підвищення кваліфікації кадрів Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України
  4. Й суд миколаївської області управління юстиції в миколаївській області визначальні тенденції генезису державності І права збірник наукових праць миколаїв 2007

    Документ
    У збірнику наукових праць репрезентуються матеріали доповідей, які були представлені під час проведення пленарних і секційних засідань міжнародної науково-практичної конференції „Треті Прибузькі юридичні читання”, що відбувалася 23-24
  5. Навчально-тематичний план професійної програми підвищення кваліфікації керівних працівників та спеціалістів державної служби зайнятості

    Документ
    . Система територіальної організації державного управління. 3. Місцеве самоврядування в системі територіальної організації влади.

Другие похожие документы..