Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Хочу предварить эту публикацию несколькими очень важными для меня словами, которые, я надеюсь, сумеют сгладить хотя бы часть моей вины перед автором....полностью>>
'Программа'
Мировоззрение как социокультурный феномен. Основной вопрос мировоззрения. Структура мировоззрения. Мироощущение и миропонимание. Специфика бытия чело...полностью>>
'Публичный отчет'
Полное наименование акционерного общества: Открытое акционерное общество «Приаргунское производственное горно-химическое объединение» (далее Общество...полностью>>
'Документ'
Условия современной жизни диктуют высокие требования к биологическим и социальным возможностям человека. Эти возможности могут быть сформированы с по...полностью>>

Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года (авторский

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

4.2. Бюджетно-финансовые механизмы реализации региональной политики

Одним из основных механизмов реализации региональной политики в Российской Федерации является применение различных налогово-бюджетных механизмов и инструментов, которые могут быть подразделены на:

  • разграничение полномочий и обмен исполнением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, с соответствующим перераспределением связанных с этим расходных обязательств;

  • разделение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

  • предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы Российской Федерации;

  • регулирование вопросов управления государственными и муниципальными финансами на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

К настоящему времени в основном упорядочено бюджетное устройство, разграничены полномочия между различными уровнями публичной власти, закреплены на долгосрочной основе большинство налоговых и неналоговых источников доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, сформированы принципы формирования и распределения разных форм межбюджетных трансфертов, создана эффективно функционирующая казначейская система исполнения бюджетов разных уровней, а также система мониторинга качества управления государственными и муниципальными финансами.

В России сложилась высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация доходов. При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования перегружены расходными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством. Это вынуждает поддерживать обширную систему межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом она чрезмерно детализована (около 90 видов межбюджетных субсидий и более 20 видов субвенций). Подобные трансферты составляют значительную (нередко главенствующую) долю доходов субфедеральных бюджетов, и нередко формируют иждивенческие настроения у органов власти на региональном и муниципальном уровнях.

Всё это приводит к неэффективности применяемых инструментов региональной политики и снижает эффективность управления в целом.

В качестве стратегической цели следует рассматривать постепенное создание гарантий финансовой самостоятельности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований, способствующих наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

  • Используемые налогово-бюджетные механизмы поддержки развития регионов и реализации региональной политики в целом должны быть направлены на создание подхода, подразумевающего:

  • закрепление за разными уровнями бюджетной системы стабильных доходных источников, соответствующих их расходным обязательствам в рамках исполняемых полномочий, а также инструментов распределения межбюджетных трансфертов;

  • единство принципов и методических подходов к осуществлению финансового обеспечения полномочий, закрепленных за разными публично-правовыми образованиями;

  • минимизацию возможности формирования иждивенческих принципов, создания дестимулирующих факторов и ошибочных побудительных мотивов у получателей межбюджетных трансфертов;

  • формированию четких взаимных обязательств органов власти, организующих предоставление и использование межбюджетных трансфертов.

Для реализации предлагаемых мер потребуется внесение существенных изменений и дополнений в действующее бюджетное законодательство Российской Федерации.

Так, в результате мер по разграничению полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказались перегружены рядом расходных обязательств, сложных для осуществления ими в полноценным объеме и должного качества. Это, в частности, относится к ряду обязательств социального характера. В силу этого представляется целесообразным рассмотреть возможность «возвращения» в практику деятельности органов исполнительной власти механизмов совместного финансового обеспечения ряда полномочий. Расширение сотрудничества всех уровней публичной власти в финансировании государственных (муниципальных) услуг должно стать приоритетным направлением развития финансово-бюджетной системы. Основным инструментом, исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах, являются межбюджетные субсидии. Реальное соотношение двух форм межбюджетных трансфертов при решении различных задач и для разных территорий должно иметь научное обоснование.

Для решения поставленных задач в рамках региональной политики в Российской Федерации следует:

  • ежегодно определять приоритетные для Российской Федерации расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на софинансирование которых предоставляются субсидии из федерального бюджета;

  • сократить число видов субсидий путем консолидации имеющих схожие цели и задачи;

  • увязать показатели эффективности расходования субсидий с конечными целями их предоставления, повысив самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании (перераспределении) выделенных средств на решение задач, наиболее приоритетных для субъектов Российской Федерации;

  • продолжить совершенствование методологических подходов к формированию и распределению субсидий; в частности, в определении объемов субсидий перейти от «остаточного принципа» к расчетному методу, основанному на использовании количественных (объемных, стоимостных) показателей, характеризующих конечные цели.

Представляется необходимым стремиться максимально включать объемы межбюджетных субсидий, предоставляемых конкретным субъектам Российской Федерации, в состав федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовой год и плановый период, и, следовательно, снижать долю таких субсидий, порядок распределения которых определяется в течение текущего финансового года Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти. В идеале, к числу субсидий, распределяемых по субъектам Российской Федерации по решениям исполнительных органов государственной власти, должны относиться лишь те, которые распределяются на конкурсной основе.

Следует активнее использовать меры поощрения субъектов Российской Федерации на основании проектного подхода к предоставлению государственной поддержки. Одним из наиболее действенных инструментов реализации данного принципа является создание с участием средств федерального бюджета региональных инвестиционных фондов, а также специализированных фондов на базе финансовых институтов (так называемых Фондов финансовых институтов) с государственным капиталом по привлечению инвестиций в субъекты Российской Федерации.

В практике предоставления субвенций из федерального бюджета следует ввести более жесткие ограничения по учету реальных затрат субъектов Российской Федерации при администрировании их распределения и оказании услуг, вытекающих из расходных обязательств Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет таких субвенций. Следует отказаться от использования ряда видов субвенций, где расходы на администрирование превышают реальные выгоды, связанные с делегированием полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. Поэтому для увеличения доходной базы субфедеральных бюджетов необходимо пересмотреть и оптимизировать льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством, расширить налоговую автономию региональных и местных властей, а также рассмотреть вопрос о поэтапном сокращении подобных льгот и изъятий с одновременным повышением концентрации целевых межбюджетных трансфертов на отдельных приоритетных направлениях.

Назрела необходимость и ряда иных мер по обеспечению необходимой финансово-экономической основы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в том числе в части:

  • совершенствования налогообложения вертикально интегрированных компаний с целью минимизации зависимости территориальных бюджетов от финансовой политики данных компаний и препятствования использованию схем «трансфертного ценообразования» для минимизации фискальных обязательств, что позволит предотвратить резкое изменение доходов бюджетов регионов в связи с изменением места уплаты налогов предприятиями;

  • постепенного введения налога на недвижимость с зачислением основной части доходов по этому налогу в бюджеты муниципальных образований;

  • совершенствования упрощенной системы налогообложения (патентное налогообложение) с закреплением за органами местного самоуправления прав по определению элементов налогообложения, в том числе налоговых ставок; зачисление доходов от налога, взимаемого при данном режиме налогообложения, в местные бюджеты;

  • отчуждения федерального недвижимого имущества, в том числе земельных участков, не используемого для обеспечения осуществления полномочий Российской Федерации, с их передачей органам исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;

  • постепенного внедрения практики уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства, а не по месту работы плательщика.

Особым направлением совершенствования налогово-бюджетных инструментов региональной политики должно стать повышение открытости «прямых» расходов федерального бюджета, осуществляемых на территории того или иного субъекта Российской Федерации. В перспективе, в рамках развития механизма формирования программной составляющей федерального бюджета и его блока, связанного со сбалансированным региональным развитием, должен составляться региональный разрез всех расходов федерального бюджета, притом всех, а не только непосредственно нацеленных на социально-экономическое развитие конкретных территорий. Это позволит более здраво подходить к обсуждению политически острых вопросов о том, каков реальный размер притока финансовых средств из федерального центра на конкретные территории страны и в какой степени они способствуют развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, важное направление региональной политики в Российской Федерации – «ревизия» расходов федерального бюджета в разрезе главных распорядителей бюджетных средств по регионам. Первоначально такая работа может быть проведена в рамках разработки государственных программ Российской Федерации с выявлением направлений расходования бюджетных ассигнований на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, а в более долгосрочной перспективе – в разрезе муниципальных образований. В перспективе с целью соотнесения «отраслевых» расходов федерального бюджета с целями и задачами региональной политики, а также выявления неэффективных направлений расходования средств федерального бюджета в регионах, предстоит создать реально работающий механизм составления регионального разреза расходов федерального бюджета. Он должен стать частью пояснительной записки к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, представляемый Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В целом, предлагаемые меры должны способствовать развитию федеративных отношений и повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4.3. Поддержка развития отдельных регионов и применение дифференцированного подхода к регионам в государственной политике в Российской Федерации

Главным практическим средством воплощения региональной политики в Российской Федерации в долгосрочной перспективе должны стать конкретные программы и/или отдельные меры воздействия на территориальную структуру общества и экономики в первую очередь прямой поддержки развития регионов.

На федеральном уровне накоплен большой и весьма ценный опыт разработки и применения подобных программ и мер. Это, прежде всего, некоторые федеральные целевые программы. В связи с мероприятиями помощи моногородам были разработаны десятки комплексных инвестиционных планов для конкретных городов и регионов.

Работа в этом направлении должна быть продолжена. Однако предстоит преодолеть главный её недостаток – фрагментарность, узость целевых установок, отсутствие согласованности с общей региональной политикой и стратегией государства. Устранение этого недостатка окажется возможным только после того, как будет завершено, хотя бы в самом общем виде. Федеральные целевые программы могут адресоваться таким геополитически важным макрорегионам, как Дальний Восток (с Байкальским регионом), Северный Кавказ или Арктика.

Существование депрессивных и слаборазвитых регионов негативно сказывается на развитии всего общества. Оно порождает сильное недоиспользование человеческих и природных ресурсов, осложняет взаимодействие отдельных частей страны друг с другом, отвлекает силы и время на ликвидацию этого порока территориальной структуры общества. Более того, все это представляет немалую опасность для политической стабильности развития России, так как порождает нарастание региональных диспропорций и представления о несправедливом распределении бремени реформ между регионами.

Главная задача программы помощи депрессивным и слаборазвитым регионам– замедлить процесс «разбегания» российских регионов по темпам и уровню развития, сдержать нарастание диспропорций в территориальной структуре страны, снять угрозу территориальной целостности государства. Для этого предстоит разработать подпрограмму в рамках региональной политики. Её разработка должна стать одним из самых первых шагов новой региональной политики в Российской Федерации.

Важным и значительным шагом в этом направлении стала разработка федеральной программы помощи так называемым моногородам, в которых занятость населения в решающей степени зависит от узкого круга предприятий. Подобные города широко распространены во многих странах мира; обычно их называют «город компании» или «город-завод». В России этот тип городов распространён особенно широко, причём из-за обширности территории страны многие из них расположены слишком изолированно, чтобы их жители, потеряв работу на главном предприятии, могли найти её в соседних городах в рамках трудовых поездок. Поэтому именно в моногородах проявились те опасные социально-политические последствия, которыми так чревата дальнейшая дифференциация муниципальных образований по уровню и качеству жизни.

В условиях финансово-экономического кризиса в последние годы Правительство Российской Федерации оперативно приняло государственную программу помощи моногородам. Работа над этой программой высветила многие ключевые проблемы регионального развития страны, существенно повысила место этих проблем в системе государственных приоритетов. Наряду с этим она показала, что региональные проблемы не могут быть решены в авральном порядке, за короткий срок, и что для их решения нужна кропотливая работа с учётом всего многообразия региональных условий и с расчётом как минимум на среднесрочную перспективу.

Развитие агломераций – объективный общественный процесс, активно идущий в мире. В России он несколько запаздывает. Региональную политику нужно нацеливать на то, чтобы способствовать развитию этого процесса. В связи с этим целесообразно корректировать программы инфраструктурного строительства в пригородных зонах и планы землепользования в районах, прилегающих к крупным городам, а также градостроительные нормативы применительно к зонам актуального и перспективного развития агломераций. Агломерации – это территориально сближенные и функционально взаимосвязанные группы поселений, сложившиеся, как правило, вокруг крупного города в радиусе примерно часовой доступности для трудовых поездок. Развитию таких поселений можно придать важный дополнительный импульс, если их муниципальные власти найдут формы эффективного взаимодействия. Мировой опыт показывает, что при этом не возникает необходимости их административного объединения.

В то же время в региональной политике в Российской Федерации необходимо предвидеть и возможные негативные стороны этого процесса. Его форсированное развитие неминуемо ведёт к ещё большему разрежению городской сети, которая в России и без того имеет слишком низкую плотность.

Приграничные территории являются зонами особого геополитического значения для любого государства, поэтому к ним должны применяться особые виды региональной политики. В Российской Федерации к приграничным территориям следует отнести первый пояс муниципальных районов и городских округов, имеющих выход к государственной границе и/или пограничную инфраструктуру. Зарубежный опыт свидетельствует, что приграничные территории являются особо выгодными зонами для размещения хозяйственных объектов, благодаря возможности расширить рынок сбыта за счет территории прилегающего государства. Этим приграничные территории страны существенно отличаются от остальных её частей, поэтому государственное регулирование их развития нуждается в особом подходе.

Для того чтобы региональная политика в Российской Федерации была в максимальной степени адаптирована к разнообразию регионов, необходимо в краткий срок провести типологию регионов для целей региональной политики и выработать дифференцированный подход к регионам в государственной политике в целом. Необходимы формализованные методики отбора получающих поддержку субъектов Российской Федерации, четко регламентированные процедуры. Чем проще формализованные подходы, тем больше вероятность адекватной оценки межрегиональных различий в соответствии с целями региональной политики.

Помимо слаборазвитых, депрессивных и приграничных регионов объектами региональной политики становятся следующие типы регионов: крупнейшие агломерации, которые сталкиваются с транспортными, экологическими и другими проблемами и в отношении которых разрабатываются специальные программы децентрализации; территории нового ресурсного освоения, для которых обычно разрабатываются специальные программы развития; регионы зоны Крайнего Севера, суровые природно-климатические условия которых не позволяют этим территориям существовать без государственной поддержки.

4.4. Развитие инфраструктуры и стимулирование инвестиционной активности в регионах

В России, как и в большинстве развитых стран мира, задача развития общественной инфраструктуры лежит в основном на плечах государства. Оно должно обеспечивать прохождение импульсов развития по территории страны в максимально короткие сроки. Главные задачи развития инфраструктуры – помощь в использовании преимуществ географического положения страны и смягчение её недостатков. Особо важными представляются такие направления транспортного строительства, как Северный морской путь, реконструкция и модернизация важнейших железнодорожных магистралей и федеральных автомобильных дорог.

С точки зрения внутрироссийских проблем первостепенное значение имеет сглаживание негативных последствий огромных расстояний и пониженной плотности расселения, характерных для территории России. Магистральный путь в решении этих проблем – всемерное развитие коммуникаций всех видов и, прежде всего, транспорта.

Региональная политика в Российской Федерации может стать дополнительным весомым аргументом для того, чтобы транспортное строительство было поднято на более высокий уровень в системе государственных приоритетов. В ней уместно указать на особо важные аспекты транспортного строительства. Таковыми среди них можно считать четыре направления: усиление транснациональных трасс, развитие скоростного транспорта, управление тарифами и сращивание местных автодорожных систем друг с другом через административные границы субъектов Российской Федерации.

В рамках реализации региональной политики в Российской Федерации должны быть осуществлены государственные меры административной и финансовой поддержки приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов и субъектов Российской Федерации, подразумевающие:

  • ускорение административных процедур и снижение административных барьеров;

  • формирование благоприятных инфраструктурных условий для инвесторов;

  • информационное содействие реализации проектов.

  • предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации;

  • предоставление бюджетных ассигнований федеральных целевых программ;

  • предоставление кредитов Внешэкономбанка и других банков с участием государства;

  • предоставление государственных гарантий.

4.5. Совершенствование федеративных отношений и повышение эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

В настоящее время законодательство Российской Федерации в основном обеспечило создание предпосылок для эффективной реализации возложенных полномочий всеми уровнями публичной власти. Важнейшей задачей становится обеспечение контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за надлежащим исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации делегированных полномочий.

При этом исключительно на федеральном уровне должны реализовываться полномочия Российской Федерации в сферах обороны, безопасности, охраны правопорядка и иных сферах, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дальнейшая передача осуществления полномочий Российской Федерации исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться только в целях существенного улучшения социально-экономической ситуации и улучшения инвестиционного климата в регионах. При этом должен быть сохранен на федеральном уровне контроль качества и полноты реализации указанных переданных прав на осуществление полномочий.

Проведена также большая работа по уточнению и разграничению полномочий органов власти разных уровней. Немалую роль в этом сыграл институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Однако появились признаки того, что эта работа подошла к рубежу, за которым дальнейшее разграничение полномочий и связанных с ними расходных обязательств может вести ко всё большей изоляции различных органов государственной власти друг от друга. Этот институт должен быть нацелен на развитие сотрудничества органов публичной власти как на главное направление развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Специального внимания в рамках региональной политики в Российской Федерации заслуживает проблема развития местного самоуправления. Его совершенствование в последние годы было в определяющей мере обусловлено и структурировано Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

Основной задачей региональной политики в области местного самоуправления являются обеспечение надлежащих институциональных условий осуществления органами местного самоуправления закрепленных за ними полномочий, совершенствование финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления, реализация потенциала, заложенного в систему местного самоуправления.

Приоритетной задачей становится создание финансово-экономических условий для реализации в полном объеме полномочий по решению вопросов местного значения. Дальнейшее изменение перечня вопросов местного значения должно быть увязано с развитием всей системы местного самоуправления, повышением финансово-экономической самостоятельности, возрастанием управленческого опыта органов местного самоуправления муниципальных образований. Следует развивать различные формы межмуниципального сотрудничества. Должно быть расширено применение стимулирующих механизмов в целях повышения результативности действий органов местного самоуправления по наращиванию собственной доходной базы и реализации экономического потенциала своей территории. Назрела необходимость обеспечить правовые гарантии того, что расширение объема расходных полномочий органов местного самоуправления, в том числе уточняющего и конкретизирующего характера, будет невозможно без надлежащего финансового обеспечения.

Одновременно с укреплением финансово-экономической основы местного самоуправления актуальной задачей современного этапа является совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по реализации ими полномочий по решению вопросов местного значения и эффективности использования предназначенных для этого ресурсов. Соответствующая информация должна быть доступна не только органам власти субъектов Российской Федерации, но и специалистам, экспертам, представителям общественных организаций и каждому жителю России. В качестве поощрения желательно внедрить механизм, обеспечивающий сохранение на определенный период объема дотаций в случае достижения муниципальными образованиями положительной динамики поступлений от собственной налогооблагаемой базы.

Исходя из этого, в России федеральные органы государственной власти должны обеспечивать независимость и самостоятельность местного самоуправления, в частности, не допускать лишения крупных городов статуса городских округов, пресекать попытки органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации переходить к назначению глав муниципальных образований, останавливать фактическую ликвидацию местного самоуправления путём передачи полномочий поселений в муниципальные районы и т.д. На федеральном уровне отсутствуют единые принципы в правовом регулировании вопросов присвоения населенному пункту статуса городского или сельского поселения, эти задачи решаются властями субъектов Российской. В результате территориальная организация местного самоуправления неоднородна, а сельские поселения могут превышать городские поселения по экономическому потенциалу и численности населения в несколько раз. В этой связи целесообразно ввести на федеральном уровне критерии численности населения для наделения населенного пункта определённым статусом.

Недопустимо, чтобы сохранялась трактовка местного самоуправления как продолжения власти государственной. Это косное восприятие необходимо переламывать и заменять его осознанием того, что это стратегический, долгосрочный инструмент развития гражданского общества в Российской Федерации, среда формирования гражданской инициативы, без которой невозможно развитие современного общества.

Вопрос особой важности – дальнейшая отладка взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во многих случаях органы местного самоуправления не в состоянии взять на себя ответственность за полный набор вопросов местного значения и нуждаются в передаче осуществления части своих полномочий на другой уровень. С другой стороны, имеют место претензии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, зачастую необоснованные, на полномочия органов местного самоуправления. Этот конфликт интересов может быть разрешён в рамках существующего законодательства посредством договорных отношений между различными уровнями власти. В частности, органам местного самоуправления поселений должно быть предоставлено право распоряжаться расположенными в границах населенных пунктов земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В связи с развитием агломераций особую актуальность приобретает вопрос межмуниципального сотрудничества. Подобное сотрудничество – столбовой путь развития агломераций в большинстве стран мира. Однако в нашей стране оно развито всё ещё слабо и зачастую сводится к формальному созданию бюрократических структур, вписанных в государственную вертикаль власти. Региональная политика в Российской Федерации в данном случае должна быть нацелена на стимулирование реального межмуниципального сотрудничества по широкому кругу совместных проблем.

Мировая практика показывает, что существуют как минимум четыре сферы такого активного сотрудничества – транспорт, землепользование, окружающая среда и охрана порядка, но оно оказывается эффективным при решении гораздо более широкого круга вопросов – от оптимального размещения мусорных полигонов и кладбищ до строительства крупных хозяйственных объектов. Приходится, однако, констатировать, что на пути развития межмуниципального сотрудничества в нашей стране существует множество препятствий в нормативной, методической и правоприменительной практике, и многие формы такого сотрудничества, общепринятые в большинстве стран мира, могут восприниматься в нашей стране как нарушение бюджетного законодательства или финансовые злоупотребления органов местного самоуправления. Во многих случаях это вопрос неверного правоприменения, но и сама нормативная правовая база нуждается в уточнении.

Предстоит провести работу по совершенствованию процедур, методик и технологий сбора и обработки данных, характеризующих социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В конечном итоге оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять федеральные органы исполнительной власти в установленных сферах деятельности, при координирующей роли Минрегиона России. Для повышения качества оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, проводимой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации будет осуществлять методологическую помощь.

Одновременно с совершенствованием системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо создание системы оценки эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

4.6. Основные направления совершенствования государственной национальной политики на региональном уровне

Исторически сложившаяся полиэтничная структура населения России помимо высокого этнокультурного потенциала, играющего важную роль в формировании позитивного имиджа и инвестиционной привлекательности регионов, несет в себе также определенные вызовы и угрозы, оказывающие неблагоприятное воздействие на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, угрожающие национальной безопасности и территориальной целостности государства. Среди них:

  • наличие идей этнического сепаратизма и создания отдельных территориальных образований по этническому и этноконфессиональному признаку;

  • стихийный характер изменения этнодемографического состава населения за счет внешней и внутренней миграции;

  • наличие хозяйственных и территориальных споров между различными этническими группами;

  • проявления этнополитического и этноконфессионального экстремизма;

  • усиление ксенофобских настроений в обществе и др.

На региональном уровне отмечается явный дисбаланс в подходах к реализации государственной национальной политики. Отсутствие должных механизмов и эффективных мер по регулированию межнациональных отношений в субъектах Российской Федерации может привести к росту социальной напряженности на отдельных территориях, открытым локальным конфликтам на этнической почве, что неблагоприятно скажется на основных показателях социально-экономического развития регионов, самочувствии и благосостоянии населения.

В этой связи государственная национальная политика должна быть органически вписана в общую систему региональной политики в Российской Федерации. Необходима реализация комплекса мер по повышению эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений.

В ряде субъектов Российской Федерации, в первую очередь в Северо-Кавказском федеральном округе, а также на территориях с высоким показателем миграционной активности (внешняя и внутренняя этническая миграция) регулирование межнациональных отношений требует постоянного контроля и незамедлительного реагирования со стороны региональных органов исполнительной власти.

Не менее важным является повышение роли органов местного самоуправления в реализации этнокультурных, языковых, религиозных прав граждан Российской Федерации. Практика показывает, что этот аспект деятельности институтов местного самоуправления либо недостаточно развит, либо вовсе отсутствует, так как не обеспечен должным образом методическим и образовательным сопровождением.

Решение задачи по укреплению общегражданской идентичности, гармонизации межнациональных отношений и содействию этнокультурному развитию народов Российской Федерации, в том числе обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока предполагает реализацию следующих направлений совершенствования государственной национальной политики на региональном уровне:

  • формирование и развитие нормативно-правовой базы в сфере регулирования этнокультурной политики, в том числе через разработку и принятие концептуальных документов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере укрепления единства российской нации, этнокультурного развития народов, проживающих в данных субъектах, профилактики экстремизма, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

  • повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации государственной национальной политики, укрепления общегражданской идентичности и предупреждения межэтнических конфликтов, обеспечение координации действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, роста уровня компетентности и квалификации кадрового состава;

  • формирование государственно-общественной системы мониторинга состояния межэтнических отношений и предупреждения конфликтных ситуаций в субъектах Российской Федерации;

  • обеспечение реализации комплекса мер по сохранению нематериального культурного наследия народов, проживающих в субъектах Российской Федерации, сохранению и развитию традиционной народной, в том числе русской, культуры;

  • формирование у различных групп населения, в первую очередь у детей и молодежи, общегражданской идентичности, знаний о культуре и традициях народов Российской Федерации, пропаганда культуры межэтнического общения, в том числе посредством внедрения в образовательных учреждениях соответствующих образовательных программ, реализации мероприятий по социальной (языковой, культурной) адаптации мигрантов, прибывших из-за рубежа, и их интеграции в российское общество;

  • проведение в регионах Российской Федерации на постоянной основе комплексной информационной кампании, направленной на укрепление общегражданской идентичности и межэтнической толерантности, борьбу с ксенофобией, национализмом, этнополитическим экстремизмом;

  • развитие системы финансовой поддержки и других мер стимулирования социально значимой деятельности институтов гражданского в этнокультурной сфере, в том числе посредством выстраивания взаимодействия органов исполнительной власти с этническими организациями, содействия созданию межэтнических объединений;

  • развитие специализированной инфраструктуры в форме региональных и муниципальных этнокультурных центров (например, Домов дружбы, Домов национальностей), обеспечивающих условия для осуществления деятельности национально-культурных организаций, выступающих в качестве ресурсных центров и центров адаптации и интеграции мигрантов;

  • обеспечение разработки и реализации целевых программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленных на укрепление единства российской нации, этнокультурное развитие народов России, профилактику этнического и религиозно-политического экстремизма, защиту коренных малочисленных народов и национальных меньшинств.

5. Научное и информационное обеспечение совершенствования региональной политики в Российской Федерации

Значительный резерв для повышения эффективности региональной политики содержится в области организации государственных мер, воздействующих на территориальную структуру общества. Как уже отмечалось, практически все государственные меры оказывают подобное воздействие, и деятельность каждого федерального ведомства предусматривает учёт её регионального аспекта. Каждое ведомство исходит при этом из собственных приоритетов, что вполне оправданно. Зачастую региональные последствия мер конкретного ведомства входят в противоречие с целями региональной политики государства, однако это не может служить предлогом для отмены подобных мер. Например, вполне очевидно, что нельзя ради регионального развития жертвовать интересами национальной безопасности. Встаёт сложная проблема согласования ведомственных интересов с региональной политикой.

Межведомственная координация в рамках федерального Правительства представляется наиболее простой из этих задач, но и наиболее актуальной, потому что своевременность и полнота её решения во многом предопределяет успех координации по всем другим направлениям. Правительство Российской Федерации уделяет большое внимание проблемам координации, для этого в его рамках созданы несколько органов. Среди них, однако, нет подразделения, которое предметно занималось бы координацией различных ведомств с точки зрения региональной политики в Российской Федерации. Назрела необходимость в его создании.

Этому должна предшествовать большая работа по ревизии региональной составляющей в деятельности основных федеральных министерств и ведомств, а также иных органов, подведомственных Правительству Российской Федерации. Эту часть предварительной работы необходимо провести Минрегиону России. В некоторых из этих ведомств существуют подразделения, целью которых является разработка своего рода ведомственной региональной политики. Деятельность таких подразделений должна стать первой целью межведомственной координации в рамках Правительства Российской Федерации, а следующей целью – создание аналогичных подразделений в тех органах государственной власти, в которых в настоящее время таковые отсутствуют.

Другое главное направление – координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этом заключён особенно важный резерв повышения эффективности региональной политики в Российской Федерации. Деятельность одного ведомства противоречит интересам другого: каждое из них исходит из собственных приоритетов.

Важнейшей задачей организационного уровня является совершенствование федерального законодательства в интересах развития региональной политики в Российской Федерации. В настоящее время основным законом, который регулирует социально-экономическое развитие регионов, является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако он не в полной мере отражает вопросы государственного регулирования регионального развития в нашей стране.

Государственная программа по региональной политике в Российской Федерации должна восполнить данные пробелы. В тесной связи с принятием этой программы предстоит внести дополнения и изменения в действующие законы, прежде всего в Бюджетный, Налоговый и Градостроительный кодексы Российской Федерации.

Необходимо решить вопрос о выработке научно обоснованных решений в сфере региональной политики в Российской Федерации, для чего может быть рассмотрен вопрос о создании (или перепрофилировании одного из существующих) научно-исследовательского центра (института) по данной тематике, функции и полномочия учредителя которого должно выполнять Министерство регионального развития Российской Федерации. Разработку и реализацию научных основ региональной политики в Российской Федерации следует проводить с учетом лучшей мировой практики. Такой центр, весьма немногочисленный, мог бы привлекать лучших экспертов из институтов Российской академии наук, ведущих высших учебных заведений страны, консалтингово-аналитических компаний.

Решения органов государственной власти почти всегда имеют значимые региональные последствия и поэтому нуждаются в проверке на их возможный территориальный эффект, то есть в региональной экспертизе государственных решений. Федеральные органы государственной власти должны осуществлять контроль за пространственными последствиями принимаемых решений в различных сферах, в том числе по расходованию бюджетных средств, и заранее корректировать те из них, которые могут привести к значительному увеличению диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, повышению социально-политической напряженности.

Региональная экспертиза государственных решений в полном объёме является сложным и обширным мероприятием, способным существенно замедлить работу органов государственной власти. Поэтому на первом этапе такой экспертизы нужно исключить из рассмотрения те проекты решений, региональные последствия которых незначительны. Одной из задач, ответственность за которую относится к Минрегиону России, должен стать отбор проектов государственных решений, которые могут иметь существенные региональные последствия, рекомендации относительно размеров и глубины экспертизы этих последствий, которую предстоит проводить соответствующим ведомствам, оценка качества проведённой экспертизы и рекомендации для корректировки намеченных решений.

Остро встаёт вопрос об организации широкого мониторинга социально-экономического развития России в территориальном аспекте. В Министерстве регионального развития уже проведена значительная работа в этом направлении, её следует продолжать с учётом богатого мирового опыта. Для этого потребуется детализация социально-экономической статистики по трём главным направлениям – тематическому, территориальному и временному. Оптимальный уровень детализации может быть разным для разных показателей, но в большинстве случаев наиболее желательны данные в разрезе административных районов и городов России и с частотой в один квартал года.

Центральная проблема мониторинга – подбор индикаторов, характеризующих то или иное явление. Их соответствие друг другу нуждается в глубокой научной проработке, но главным правилом должна стать ориентация на желаемое состояние общественного явления, а не только на усилия по его достижению. Разработка научных основ мониторинга должна стать одной из главных задач института региональной политики.

Мониторинг развития страны невозможен без опоры на достоверную и детализованную статистику. К сожалению, в этом Россия далеко отстала от развитых стран мира. Статистика по региональной тематике собирается по весьма узкому кругу показателей, многие важные темы остаются без статистического и иного информационного покрытия. Территориальный разрез государственной статистики ограничен субъектами Российской Федерации и в меньшей степени – их главными городами. Особая проблема – доступность подобной статистики.

Недостаточность официальных статистических публикаций по субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям порождена в основном не тем, что Росстат не собирает нужных сведений, а тем, что государственные ведомства не проявляют к этим данным особого интереса. Так, Росстат, имея хорошо укомплектованные отделения в каждом административном районе страны, собирает в этом разрезе много данных, но они используются только для агрегирования в данные по областям и республикам, так как федеральные органы власти не выказывают нужды в более подробных сведениях.

Решительная реконструкция государственной статистической службы в её работе по региональной тематике должна стать программной задачей для региональной политики государства.

Заслуживает специального внимания связь разработки региональной политики в Российской Федерации с общественностью, в том числе с экспертным сообществом. Для этого проекты концепций региональной политики следует публиковать в специализированных периодических изданиях, а краткое их изложение – в средствах массовой информации и некоторых профессиональных журналах за рубежом. По следам этих публикаций могут проводиться международные научно-практические конференции с участием иностранных экспертов.

За рубежом регулярно организуются общественные мероприятия (например, так называемые Дни регионов и городов Европы), где основанные положения региональной политики России могли бы быть доложены сотрудниками Минрегиона России. Обсуждение проекта региональной политики в таких широких кругах позволит существенно обогатить её содержание, придать документу более высокий общественный статус и способствовать привлечению большего внимания общественности и органов власти к региональной проблематике.

38

Институт географии РАН (www.igras.ru)



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года утверждена

    Документ
    Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (далее - Концепция) разработана в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации,
  2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года утв распоряжением

    Документ
    2. Минэкономразвития России разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и до 30 октября 2010 г. внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации прогноз долгосрочного социально-экономического
  3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития российской федерации на период до 2020 года (1)

    Документ
    2. Минэкономразвития России разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и до 1 августа 2009 г. внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации прогноз долгосрочного социально-экономического
  4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития российской федерации на период до 2020 года (2)

    Документ
    2. Минэкономразвития России разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и до 30 октября 2010 г. внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации прогноз долгосрочного социально-экономического
  5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития российской федерации на период до 2020 года (3)

    Документ
    2. Минэкономразвития России разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и до 30 октября 2010 г. внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации прогноз долгосрочного социально-экономического

Другие похожие документы..