Общественная палата Томской области доклад о состоянии гражданского общества Томской области в 2009 году Томск 2010 Введение

Общественная палата Томской области

ДОКЛАД

о состоянии гражданского общества Томской области

в 2009 году

Томск - 2010

Введение

Доклад о состоянии гражданского общества подготовлен Общественной палатой Томской области на основании требований Закона Томской области от 06.06.2006 № 110-ОЗ «Об Общественной палате Томской области». Доклад подготовлен в целях ознакомления широкого круга читателей с современным состоянием гражданского общества в Томской области и описания событий и тенденций, характерных для общественных институтов, непосредственно не включенных в структуры государства и позволяющих гражданам и их объединениям реализовывать свои инициативы и представлять свои интересы.

В ряду новых данных о состоянии гражданского общества в Томской области представлены результаты исследования благотворительных организаций, осуществляющих свою деятельность в нашем регионе. Также при подготовке доклада использованы данные о взаимодействии с общественными организациями профильных областных департаментов, органов местного самоуправления, координационных общественных советов при органах государственной и муниципальной власти. Кроме того, при подготовке доклада использованы данные официальных документов аналогичных структур Российской Федерации, Сибирского федерального округа и субъектов федерации, публикаций СМИ. Для уточнения основных тенденций и задач перспективного развития в каждом из предложенных направлений общественной активности проводился опрос экспертов.

Гражданское общество и реакция на кризис

Гражданское общество является сферой, в которой реализуются разнообразные интересы и потребности граждан, их объединений независимо от государства, но во взаимодействии с ним. На институциональном уровне феномен гражданского общества выражается в активном участии граждан в жизни общества, наличии большого числа развитых гражданских инициатив и общественных объединений, возможностей беспрепятственно создавать общества, союзы, объединения, представляющие и отстаивающие интересы своих членов и других граждан. Также необходимым условием выступает готовность граждан к взаимопомощи, совместным взаимовыгодным действиям, противостояние граждан превышению полномочий со стороны власти, поддержка постоянного переговорного процесса (так называемой публичной политики) и соблюдение общественного договора. Наконец, еще одним важным элементом гражданского общества является помощь членам общества, оказавшимся в сложной жизненной ситуации.

Ключевым для понимания гражданского общества является понятие гражданина. Гражданин в отличие от просто жителя, подданного страны или трудящегося понимается как личность более ответственная и масштабная. Масштаб этот определяется потенциалом социальной ответственности и участия. Согласно исследованиям общественного мнения¹ в 2009 году отмечается довольно высокий уровень социальной ответственности россиян. Он наиболее заметен на локальном уровне: ответственность за происходящее в семье берут на себя 92%, в меньшей степени – в доме и во дворе (51%), еще в меньшей степени – на работе (46%). Ответственность за происходящее в населенном пункте (19%), стране (12%) и в мире (9%) выражена слабо. Несмотря на кризисные явления, по сравнению с 2008 годом ощущение ответственности и оценка возможностей влияния практически не изменились.

Распространенный в начале экономического кризиса среди части экспертов гражданского общества прогноз о том, что в условиях кризиса нас ожидает рост гражданской и, в том числе, протестной активности граждан, скорее всего, не оправдался. Количество протестных акций выросло, как и следовало ожидать, по всей России, однако, незначительно. Кроме того, эти акции не носили каких-либо разрушительных последствий. Протестные акции в Томской области в 2009 г. были организованы политическими партиями, различными общественными организациями и группами граждан. Резкого увеличения акций и количества участвующих в них в 2009 году не отмечено. Если в 2005 году было организовано более 200 протестных мероприятий, в 2006 – 150, в 2007 – 41, в 2008 -18, то в 2009 году их проведено 42, включая и собрание профсоюзного актива области в рамках Всемирной акции «За достойный труд» в работе которого принимали участие руководители г. Томска и Томской области.

В усложнившихся обстоятельствах граждане сосредоточились на решении насущных проблем «выживания», поддержания «докризисного» уровня материального положения, что в некоторых слоях привело к снижению интереса к гражданской активности.

Численность и динамика НКО Томской области

Общероссийская численность НКО по данным Росстата в Российской Федерации на 1 января 2009 г. составляла 669,9 тыс. Численность некоммерческих организаций в Российской Федерации за период с 1 января 2008 года по 1 января 2009 года увеличилась с 655,4 тыс. до 669,9 тыс., или на 2 %. Рост общей численности был достигнут за счет увеличения числа товариществ собственников жилья (почти на 20 тыс., прирост за год составил 77% в рамках этой организационно-правовой формы), садоводческих и дачных товариществ (более чем на 2 тыс., прирост за год составил почти 5%), некоммерческих партнерств (более чем 1,5 тыс., прирост за год составил 6,5%), потребительских кооперативов (почти на 2 тыс., прирост за год составил 2,2%). Одновременно наблюдается общероссийское снижение численности общественных и религиозных организаций (объединений). За год их число снизилось с 157 290 до 148 822, т.е. на 5,5%. Также снижается число фондов, количество которых сократилось на 1 тыс. или на 3,5%. Постепенное сокращение данных организационно-правовых форм было ожидаемым и в прошлые годы в связи с расширением полномочий регистрирующих органов, имеющим право закрывать организации в судебном порядке за непредоставление сведений о продолжении деятельности.

Управление ФНС России по Томской области по состоянию на 01.01.2010 располагает перечнем из 3317 некоммерческих организаций, зарегистрированных и имеющих статус «действующих» на территории Томской области. Однако, далеко не все эти организации можно отнести к организациям гражданского общества. Согласно «структурно-операционному» подходу, принятому Организацией Объединенных Наций, к организациям гражданского общества рекомендуется относить те из них, которые отвечают следующим пяти критериям:

• представляют собой организацию, имеющую юридический статус;

• не преследуют цель получения прибыли и не распределяют прибыль между учредителями, членами и участниками;

• организационно независимы от органов государственной власти;

• являются самоуправляемыми;

• образуются на основе добровольности, а не принуждения.

Применяя этот подход, из перечня НКО следует исключить учреждения, созданные органами государственной и муниципальной власти, а также потребительские кооперативы. В этом случае численность зарегистрированных НКО, которые можно отнести к организациям гражданского общества составляет в Томской области 1945. Наряду с общественными объединениями в это число входят разнообразные организационно-правовые формы юридических лиц, включая религиозные, профсоюзные организации, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества и др. Собственно общественных объединений по данным Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области по состоянию на 31.12.2009 года в ведомственном реестре зарегистрировано 977. В их число входит 7 региональных отделений политических партий, 14 национально-культурных автономий и 956 иных общественных объединений.

Остается дискуссионным вопрос о количестве реально действующих организаций гражданского общества. Не секрет, что многие организации сегодня не ведут никакой общественной деятельности и только числятся в ведомственных реестрах. В докладе Общественной палаты РФ за 2009 г. приведены данные социсследования ГУ ВШЭ, согласно которым в настоящее время доля действующих некоммерческих организаций по России в общей численности официально зарегистрированных составляет не более 38%.² Принимая в расчет этот коэффициент, можно говорить, что в Томской области реально действует около 740 организаций гражданского общества.

Механизмы взаимодействия общественных организаций и государственной власти

Все органы государственной власти Томской области и структурные подразделения Администрации, развивающие взаимодействие с организациями гражданского общества, согласно распоряжению Губернатора ежеквартально предоставляют в Департамент по информационной политике и работе с общественностью информацию о взаимодействии с общественными организациями.

На основании этой информации можно говорить, что наиболее активно работа ведется Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды, Департаментом по молодежной политике, физической культуре и спорту, Департаментом по вопросам семьи и детей, Департаментом социальной защиты населения. Среди форм взаимодействия наиболее распространены общественные консультативные советы, включение представителей общественности в рабочие группы, совместные мероприятия либо организационно-техническая поддержка органами власти мероприятий НКО, в том числе включение общественных организаций в реализацию областных целевых и ведомственных программ.

На федеральном уровне наиболее известным механизмом взаимодействия НКО и власти является конкурс по распределению государственных грантов, организуемый Общественной палатой РФ. В 2009 году 9 общественных организаций региона стали его победителями, получив на реализацию своих проектов более 5 млн. рублей. В 2008 г. таких организаций было всего 5.

Большинство НКО не ощущают себя устойчиво функционирующими организациями: лишь 6% руководителей российских организаций третьего сектора уверены, что их организация не сталкивается с серьезными проблемами³. Основными затруднениями для устойчивой деятельности НКО являются вопросы материально-финансового обеспечения, отсутствие поддержки со стороны спонсоров, нехватка транспортных средств, невозможность получить помещение на безвозмездной основе, отсутствие интереса к деятельности НКО со стороны властей. В ходе общероссийского опроса установлено, что почти 60% руководителей российских НКО ждут помощи в решении проблем от местной власти; около 40% из них – от властей регионов и 26% – надеются на федеральные органы власти.

Мнения руководителей НКО относительно мер, необходимых для совершенствования поддержки организаций гражданского общества, распределились следующим образом:

На гранты для НКО в 2008 году (проекты выполнявшиеся в 2009 году) из федерального бюджета было выделено 1,5 млрд. рублей. По сравнению с предыдущим годом, данный показатель не претерпел изменений. В 2009 году структура грантовой программы, в целом, также не изменилась: распределение грантов осуществлялось теми же шестью операторами по прежним приоритетам.

Распределение проектов между операторами по конкурсу 2008 года (проекты, реализованные в 2009-м году)

Финансирование проектов по федеральным округам в сравнении 2 лет приведено на нижеследующей диаграмме. В левой части информация о суммарном объеме выделенных средств (в млн. руб.), а справа общее количество поддержанных проектов. Как видно из структуры финансирования значительная часть средств осталась в обеих столицах и Центральном федеральном округе.

Суммарный объем грантовых средств, в млн. руб., и количество грантов по Москве, Санкт-Петербургу и федеральным округам за 2007 и 2008 гг.

В 2007 году 50,12% грантовых средств, а в 2008 – 55,72% достались московским организациям. Эта тенденция вызвала острую полемику на разных переговорных площадках в 2009 г. «Сибирской сетью центров общественного развития» была организована общественная кампания «Каждый рубль по назначению». Под коллективным обращением к Президенту подписались сотни организаций из разных регионов России. Предложения по изменению процедуры принятия решений коснулись таких аспектов как введение квоты для каждого федерального округа с опорой на такой показатель, как количество некоммерческих организаций на 1000 населения. Также было предложено обязать операторов конкурса проводить регулярный мониторинг и финальную оценку эффективности профинансированных ими проектов с последующим обнародованием результатов. Непрозрачность конкурсных механизмов, отсутствие независимой программной оценки результатов выполненных проектов справедливо вызывает недоверие НКО к государственной программе в целом, порождает предположения о коррупции при выборе победителей. Тем не менее, кампания не была воспринята всерьез, и Администрация Президента не продемонстрировала адекватной реакции на обращение, банально его проигнорировав. Неуклонное из года в год повышение недоверия к результатам конкурса со стороны лидеров и экспертов гражданских организаций является крайне тревожным сигналом, требующим немедленной и конструктивной реакции.

В связи с нарастанием кризисных явлений в 2009 г. по всей России наблюдался рост финансовой неустойчивости третьего сектора, связанный с сокращением объемов государственного и муниципального финансирования, уменьшением доходов и поддержки НКО со стороны бизнеса. В частности, в Томской области депутаты областного центра впервые с 2000 г. отказались от финансирования муниципального гранта в г. Томске.

Среди негативных последствий кризиса наблюдаются и другие тенденции. Согласно всероссийским исследованиям примерно каждый четвертый руководитель НКО отметил сокращение постоянного штата сотрудников⁴. В то же время на фоне снижения финансовой устойчивости и сокращения ресурсов большинства организаций НКО-сектора в стране вырос спрос на услуги некоммерческих организаций. Об этом заявили более половины респондентов – руководителей НКО. Очевидно, что в ситуации финансово-экономического кризиса увеличился социальный запрос от представителей наиболее социально уязвимых слоев населения на адресную помощь и поддержку. В Томской области эта тенденция выразилась в активизации благотворительных фондов и организаций.

Межсекторное социальное партнерство и публичная политика в Томской области

Одним из показателей инфраструктурной развитости гражданского общества по регионам является рейтинг субъектов РФ по продвижению механизмов межсекторного социального партнерства. Рейтинг составляется исходя из 12 основных институциональных механизмов взаимодействия⁵. К ним относятся:

• Фонды местных сообществ.

• Социальный заказ.

• Гранты и субсидии.

• Налоговые льготы НКО и донорам.

• Общественные палаты.

• Публичные слушания.

• Общественная экспертиза.

• Институты по правам человека и по правам ребенка.

• Молодежный парламент.

• Общественные советы при органах законодательной и исполнительной власти.

• Механизмы развития малого и среднего предпринимательства.

• Регулирование благотворительной деятельности.

Ниже на карте фиолетовым цветом отмечены 10 регионов, рейтинг которых от 0,75 и выше (действуют 9-12 механизмов), зеленым – 47 регионов с рейтингом от 0,5 до 0,75 (6-8 механизмов), розовым – 21 регион с рейтингом от 0,35 до 0,5 (4-6 механизмов) и красным – 5 регионов, рейтинг которых ниже 0,35 (до 4 механизмов).

Томская область с достаточно высоким рейтингом 0,7 входит во вторую группу. Стать лидером ей мешают отсутствие или низкая эффективность таких механизмов как институт по правам человека и правам детей, предоставление грантов и субсидий для общественных организаций, нормативно-правовые акты по регулированию благотворительной деятельности, в частности непроработанность вопроса налоговых льгот для НКО и доноров. Крайне важной задачей институционального развития остается создание фондов местных сообществ. В Томской области пока не создано ни одного такого механизма.

Не меньший интерес вызывают измерения индекса публичной политики. Такое исследование проводилось в 21 субъекте федерации, в число которых вошла и Томская область⁶. Наша область попала в пятую группу, характеризующуюся как «регионы с неконсолидированными оценками публичной политики, – где выявлен большой разрыв оценок респондентами из разных секторов, попавших в область низких оценок». Это означает, что респонденты, представляющие общественные организации, органы власти и структуры бизнеса, по-разному воспринимают региональную публичную политику, преимущественно оценивая переговорный процесс пессимистично. Без создания в Томской области реальных диалоговых механизмов вряд ли удастся сблизить позиции различных секторов общества, а значит, и выработать пути устранения «разрывов» и поиска совместных стратегий развития.

Необходимо отметить, что со стороны региональной власти в 2009 г. предложены важные инициативы в этом направлении. Во-первых, распоряжением Губернатора № 240-р от 06.08.2009 «О проведении встреч Губернатора Томской области, его первых заместителей с руководителями и активистами региональных отделений политических партий, других общественных и иных некоммерческих организаций» созданы условия для прямого доверительного диалога первых лиц с общественными организациями области. К подготовке встреч привлекаются исполнительные органы государственной власти и структурные подразделения Администрации области, взаимодействующие с общественными организациями по направлениям своей деятельности. В 2009 г. проведено 7 встреч Губернатора с руководителями и активистами профсоюзных организаций области, региональных отделений политических партий, экологических общественных организаций, организаций благотворительной направленности, творческих союзов и объединений и др. После каждой такой встречи Губернатор дает поручения, которые оформляются и ставятся на контроль Контрольного комитета Администрации, что, безусловно, помогает решать некоторые текущие вопросы оперативно. Во-вторых, распоряжением Губернатора № 275-р от 21.09.2009 создан Совет по содействию развитию институтов гражданского общества при Губернаторе, задачами которого является рассмотрение на своих заседаниях вопросов, волнующих общественные организации, а также выработка рекомендаций по улучшению взаимодействия органов власти и гражданского общества.