Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Результаты освоения основной образовательной программы определяются приобретаемыми выпускником компетенциями, т.е. его способностью применять знания,...полностью>>
'Публичный отчет'
Проведение оксигенотерапии различными методами (дача больному кислорода из подушки, использование кислородной установки, подача кислорода через пенога...полностью>>
'Документ'
Некоторые, начав читать, скажут: “Это не про меня”. Но загляните к себе в душу и вы увидите слабость, боязливость и одиночество. Мы все, как маленьки...полностью>>
'Документ'
Экономическая стабильность организации, ее вы­живаемость и эффективность деятельности в условиях рыночных отношений неразрывно связаны с ее непре­рыв...полностью>>

П. Д. Біленчук, В. В. Кравченко, М. В. Підмогильний місцеве самоврядування в україні муніципальне

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

Схема 1.

Як специфічна форма реалізації належної народові вла­ди місцеве самоврядування характеризується:

1) місцеве самоврядування має особливого суб'єкта -територіальну громаду, тобто жителів села чи добровільно­го об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища та міста. Територіальна громада здійснює місцеве

самоврядування безпосередньо та через органи місцевого самоврядування;

2) місцеве самоврядування займає окреме місце в полі­
тичній системі (в механізмі управління суспільством та
державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно
Конституції України, не входять до механізму державної
влади, хоча це й не означає його повної автономності від
держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого само­
врядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв
утому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна
влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції
України); по-друге, органам місцевого самоврядування
можуть надаватися законом окремі повноваження органів
виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх
реалізації контролюється відповідними органами виконав­
чої влади.

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (по­ряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади . Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захи­щаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріаль­ну і фінансову основу місцевого самоврядування;

3) місцеве самоврядування має особливий об'єкт управ­
ління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді
предметів відання органів та посадових осіб місцевого са­
моврядування визначено в Законі України від 21 травня
1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого зна­чення. Європейська Хартія місцевого самоврядування (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування рег­ламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно Європейської Хартії це право здійснюється як виборними та виконавчими орга­нами, так і безпосередньо територіальною громадою шля­хом використання різних форм прямої демократії.

Конституція України (ст. 140) визначає місцеве само­врядування як право територіальної громади - жителів

Див.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.-М.-. Изд-во«Зерцало».- 1998.-С. 421.

10

села чи добровільного об 'єднання у сільську громаду жи­телів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішу­вати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому за­коном, як безпосередньо, так і через органи місцевого са­моврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконав­чі органи.

Детальніше визначення місцевого самоврядування дає­ться в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»: Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване дер­жавою право та реальна здатність територіальної гро­мади - жителів села чи добровільного об 'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місце­вого самоврядування вирішувати питання місцевого зна­чення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіаль­ними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі орга­ни, а також через районні та обласні ради, які представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

Аналіз цих положень Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє зробити такі висновки:

1. Конституція України визнає право самостійно вирі­шувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» ад­міністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на мі­сцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спі­льного життя, проблеми якого вони обговорювали на схо­дах, загальних зборах, а для здійснення поточного управлін­ня обирали відповідних осіб (органи)- вождів, старійшин, ради тощо. Таким чином формувалася громада, відмін­ною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, міс­цевого або муніципального самоврядування.

Стосовно інших адміністративно-територіальних оди­ниць, то вони були створені неприродним шляхом — «зго­ри» актами державної влади, за допомогою яких здійсню­валося районування території держави, і в силу цього вони

11

носять «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штуч­ні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко за­фіксовано в проекті Європейської Хартії регіонального са­моврядування (1997 p.).

2. Конституція та Закон передбачають, що право тери­торіальної громади на місцеве самоврядування здійснюєть­ся громадою як безпосередньо через форми прямої демок­ратії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів мі­сцевого самоврядування.

Право територіальної громади на місцеве самовряду­вання забезпечується правом кожного громадянина Украї­ни брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно ст. З Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому само­врядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залеж­но від раси громадян, кольору шкіри, політичних, релігій­них та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на від­повідній території, за мовними чи іншими ознаками забо­роняються.

Конституція гарантує громадянам України право оби­рати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівно­го доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливе теоретичне та практичне значення має визна­чення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі вислов­люються різні, часом діаметрально протилежні погляди. Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самовряду­ванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів з управління її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адмі­ністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або

12

іншими вищими органами державної влади , тобто пряме державне управління на місцях.

Одночасно висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. Місцеве управління про­понується розглядати як складний механізм, який може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму2.

Перший підхід, на нашу думку, більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розме­жувати самоврядні функції та повноваження територіаль­них громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рів­нях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випад­ку органи місцевого самоврядування підконтрольні відпо­відним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для вклю­чення до державного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійс­нення такого управління із застосуванням різних форм — місцевого самоврядування або прямого державного управ­ління на місцях (місцеве управління).

У різних державах з метою ефективної організації вла­ди на місцях застосовуються різні системи місцевих орга­нів управління та органів місцевого самоврядування (сис­теми управління на місцях), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних оди­ниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо. Останнім часом у літературі3 виділяють чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система ха­рактеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядуван-

' Див. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Тома 1-2. С. 697; Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения.-М.: «Артикул».- 1997-С. 332.

2 Див. Сравнительное конституционное право.- С. 676; Черкасов
А. И.
Сравнительное местное управление: теория и практика.- М., 1998 —

С. 16-18.

3 Див. В. Е. Чиркин. Конституционное право: Россия и зарубежный

опыт-С. 426-428.

ІЗ

ня, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетен­ції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії).

2. Континентальна (романо-германська або європейсь­
ка) система будується на поєднанні місцевого самовряду­
вання і місцевого управління і виходить з різного тлума­
чення «природних» та «штучних» адміністративно-терито­
ріальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового,
одночасно функціонують виборні органи територіальної
громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної
громади - територіальної громади «штучної» адміністрати­
вно-територіальної одиниці) та призначені представники
центральної влади (місцеві державні адміністрації), які
здійснюють адміністративний контроль за діяльністю орга­
нів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиня­
ти на певний строк рішення органів місцевого самовряду­
вання, звертатися до глави держави або парламенту з про­
позицією щодо дострокового припинення їх повноважень).
При цьому на низовому рівні функціонують виключно ор­
гани первинної територіальної громади. Подібна система
існує, зокрема, у Франції та Італії;

б) на низовому рівні - в «природних» адміністративно-
територіальних одиницях створюються лише органи місце­
вого самоврядування, а на регіональному та субрегиональ­
ному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних
одиницях) функціонують призначені місцеві державні ад­
міністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли
і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують
виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають
принципово іншу природу - це не представницькі органи
територіальних громад «штучних» адміністративно-терито­
ріальних одиниць (їх існування не визнається), а органи
представництва інтересів територіальних громад «природ­
них» адміністративно-територіальних одиниць на регіо­
нальному (субрегіональному) рівні. Подібна система засто­
совується, зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінлян­
дії, Іраку.

3. Іберійська система (зокрема, Бразилія, Португалія,
Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що
управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють об­
рані населенням представницькі органи місцевого само­
врядування (ради) та відповідні головні посадові особи мі­
сцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алька-

14

ди тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адмі­ністративно-територіальних одиницях.

4. Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і ви­знанні повновладдя представницьких органів знизу до вер­ху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з най­нижчого рівня, є органами державної влади на своїй тери­торії, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрар­хічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР,

КНДР.

Аналіз відповідних положень Конституції України до­зволяє зробити висновок, що в Україні застосовується кон­тинентальна (її другий різновид) система управління на місцях.

§ 2. Теорія місцевого самоврядування

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукою вже близько двохсот років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині XIX ст. представниками німецької

юридичної школи.

Історично першою була обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні поло­ження якої були сформульовані Туре в доповіді щодо зако­нопроект)' про реформу місцевого управління у Національ­них зборах Франції 1790 р. та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. щодо особливої «громадівської» влади.

Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної гро­мади (звичайно, територіальної громади «природної» адмі­ністративно-територіальної одиниці) самостійно вирішува­ти свої справи має такий самий природний та невідчужува-ний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право на місцеве самоврядування виводиться з приро­ди територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве

15

самоврядування розглядалося як автономна у відношен­ні до державної влади публічна влада територіальної гро­мади.

Згідно теорії вільної громади основними засадами ор­ганізації місцевого самоврядування є:

а) виборність органів місцевого самоврядування члена­
ми громади;

б) розподіл питань, віднесених до відання місцевого
самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені
органам громади державою;

в) місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу ніж
державні справи, природу;

г) органи місцевого самоврядування є органами відпо­
відної територіальної громади і не входять до системи ор­
ганів державної влади;

д) органи державної влади не мають права втручатися у
вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише
до адміністративного контролю за діяльністю органів міс­
цевого самоврядування.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територі&чьної громади, а недержавна, пере­важно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий харак­тер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого са­моврядування.

У середині XIX ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом.

Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації дер­жавної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повнова­ження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два на­прямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самовряду­вання від місцевого управління.

16

За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадових осіб орга­нів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого са­моврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.

Основні положення цих теорій XIX ст. зберігають своє значення і дотепер, їх покладено в основу сучасних погля­дів на місцеве самоврядування.

§ 3. Історія становлення і розвитку системи місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування - це довготривале явище в со­ціальному та політичному житті людства і його витоки ся­гають громадівського та племінного самоврядування в до-державнииький період.

Місцеве самоврядування - це публічна форма само­стійного вирішення питань місцевого (а частково і держав-, ного) життя жителями відповідних адміністративно-тери­торіальних одиниць та їх органами у межах Конституції і законів держави.

Система управління місцевими справами, при якій міс­цевому самоврядуванню відводиться провідна або суттєво важлива роль, іменується муніципалізмом або муніципаль­ною системою.

Інститут місцевого самоврядування в сучасному розу­мінні склався у світовій практиці на рубежі XVIII-XIX ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демокра­тичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріар­хально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Про­те деякі елементи станового самоврядування в демократич­них, правових державах збереглися (громада, статути міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.

В Україні самоврядні традиції існують з часів Київської Русі (вічева демократія) і є частиною державотворчих про-

17

цесів. Ці традиції були продовжені в добу Козацької дер­жави (козацькі ради). У першій українській Конституції гетьмана П. Орлика (1710 р.) не тільки підтверджувалося станове самоврядування, але й було зроблено намагання захистити його від свавілля урядовців та закласти основи сучасного місцевого самоврядування. З Козацькою держа­вою слід пов'язувати початок становлення українського муніципалізму.1

За часів Київської Русі різні форми місцевого самовря­дування (сільська, міська та регіональна) складаються та розвиваються на основі звичаєвого права.

Так, на рівні регіону елементи самоврядування знаходи­ли свій вияв у вічах. Для вічової організації управління ха­рактерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, до ві­дання князя відносилися судочинство, адміністративне управління, податкова політика. Віча відали питаннями війни і миру, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші пи­тання міського життя вирішувалися на міських вічах2, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування.

Економічну основу міського самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила госпо­дарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільсь­ка громада - верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю у корпоративній власності, представляла своїх громадян у відносинах з іншими громадами, феода­лами, державною владою.

Після входження українських земель до складу Велико­го Князівства Литовського елементи місцевого самовряду­вання, особливо в містах та містечках, отримали подаль­ший розвиток у формі війтівства. В цей час виникає до­сить складна система взаємовідносин між центральною

владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом міста.

Так, у великокнязівських містах поряд з органами місь­кого самоврядування функціонувала старостинська адмініс­трація - міський орган державної влади,- очолювана старо­стою, який призначався центральною владою. Війтів обира­ли на міських вічах, що в документах отримали назви: «гро­мада», «копа», «купа»1. Юридизації міське самоврядування у формі війтівства набуває з прийняттям Литовських статутів (1529, 1566, 1688 pp.), якими були узаконені міські віча.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Б. Руснак місцеве самоврядування в україні

    Документ
    Посібник складається із чотирьох взаємопов’язаних частин. Перша частина присвячена теоретичним засадам місцевого самоврядування, у другій - розкрито функції і повноваження місцевого самоврядування, статус та повноваження депутатів місцевих рад, вміщено
  2. Розділ Правове забезпечення служби в органах місцевого самоврядування в Україні

    Документ
    В умовах проведення політичних, економічних та адміністративних реформ в Україні щодо посилення вертикалі влади, розвитку ініціативи на місцях зростає потреба в підвищенні ефективності управлінської діяльності апарату публічної влади
  3. Професійна програма підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування ІV категорії посад та кадрового резерву на ці посади

    Документ
    Заступник директора - начальник Центру підвищення кваліфікації кадрів Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України
  4. Донецька обласна державна адміністрація Донецький обласний центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ І організацій

    Документ
    Місцеве самоврядування в Україні: теорія та організація: Рекомендаційний покажчик літератури / Укл. Г.Тарасова, Г.Симоненко / За ред. О.О.Васильєвої. - Донецьк: Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної
  5. Поняття конституційно-правового механізму забезпечення основних прав І свобод громадян України

    Документ
    РОЗДІЛ 1. Органи місцевого самоврядування в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав і свобод громадян України: теоретичні аспекти … 12

Другие похожие документы..