Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
В детстве я держал хомячков. И был у меня один замечательный хомяк, который прожил всю свою недолгую по нашим меркам жизнь в нашем доме. Были и други...полностью>>
'Пояснительная записка'
Учебно-воспитательный процесс в учреждении дополнительного образования начинается с занятия. Занятие – это инструмент воспитания и развития личности....полностью>>
'Доклад'
- в текстовом варианте в файле «MS Word» (параметры: не более 5 стр. формата А4, шрифт Times New Roman, межстрочный интервал - полуторный, кегель 14,...полностью>>
'Учебно-методический комплекс'
Рабочая программа составлена с учетом требований государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования к минимум содержан...полностью>>

О состоянии законодательства в российской федерации (2)

Главная > Закон
Сохрани ссылку в одной из сетей:

2.1. Программа и практические приоритеты основных направлений внутренней и внешней политики

Результаты законодательной деятельности трудно объективно оценивать только по факту существования принятых законов. А почему принимались именно эти, а не другие законы? Что из принятых законов насущно необходимо стране, отвечает ее потребностям как в государственно-стратегическом, так и в актуально-практическом плане? По каким критериям в конечном счете оценивать результаты законопроектной деятельности? Мы находим ответы на эти и другие вопросы в Конституции Российской Федерации и послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Исходя из конституционных полномочий Совета Федерации и его места в системе органов государственной власти Российской Федерации (статья 11 Конституции Российской Федерации) Совет Федерации обязан строить свою деятельность с учетом принципов конституционного партнерства в соответствии с приоритетами, вытекающими из посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Основная часть послания – формулирование государственно-правовой стратегии, обнародование приоритетов государственной политики и одновременно постановка задач перед органами государственной власти.

Послание на 2004 год органично связано с предыдущими посланиями Президента Российской Федерации В.В. Путина. Их сопоставительный анализ позволяет уяснить динамику трансформации приоритетов в государственной политике.

Ниже приводится описание таких приоритетов по годам с 2000 по 2004 год, помогающее достаточно условно, с учетом преемственности посланий представить "движение" приоритетов и примерную программу законодательной деятельности прошедшего 2004 года.

Приоритеты на 2000 год. Укрепление государства: эффективное, сильное демократическое государство; совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; строительство гражданского общества как полноценного партнера государства; совершенствование партийной системы; развитие профсоюзного движения; СМИ; правовые и экономические гарантии для цивилизованного информационного бизнеса; духовные ценности; национальная идея. Формирование единой исполнительной вертикали: диктатура закона; правовая дисциплина и действенная судебная система; укрепление федеративных отношений; фактическое выравнивание возможностей субъектов Российской Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав. Ключевая роль государства – защита экономической свободы: создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан; обеспечение точного и эффективного проведения экономической стратегии на всей территории России; государственные институты должны обеспечить работу рынка; прямое участие государства в отдельных секторах экономики, например в оборонно-промышленном комплексе. Задачи в социально-экономической сфере: обеспечение защиты прав собственности; обеспечение равенства условий конкуренции; освобождение предпринимателей от административного гнета; снижение налогового бремени, упрощение таможенной системы; развитие финансовой инфраструктуры; реалистичная социальная политика – сфера здравоохранения, образования, культуры; обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы. Развитие международного сотрудничества.

Приоритеты на 2001 год. Определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Российской Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Наведение организационного и финансового порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений. Судебная реформа. Систематизация, совершенствование законодательства, а также муниципального нормотворчества. Совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры. Административная реформа. Преобразования в бюджетной сфере: разделение бюджета на две части; обеспечение исполнения имеющихся государственных обязательств; построение бюджета на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Развитие налоговой реформы. Таможенная реформа, изменение системы таможенного администрирования. "Закон о приватизации". Земельный вопрос. Регулирование оборота сельхозземель. Реформирование электроэнергетики, газоснабжения, железнодорожного транспорта и связи. Экспорт капитала. Пересмотр принципов валютного регулирования. Здоровье нации. Реструктуризация системы медицинской помощи, создание законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи, гарантий достойной старости. Переход к действительно эффективной пенсионной системе. Трудовой кодекс. Разработка государственных образовательных стандартов. Наука, правовая база науки. Финансирование науки. Внешняя политика. Защита интересов государства, предпринимателя, гражданина. Активизация взаимодействия с СНГ. Курс на интеграцию с Европой. Последовательность в отношениях с НАТО. Защита прав и интересов российских граждан, наших соотечественников за рубежом.

Приоритеты на 2002 год. Административная реформа. Модернизация системы исполнительной власти. Реформа госслужбы. Модернизация судебно-правовой системы. Формирование отечественной правовой системы. Стабильная законодательная база как фактор конкурентности экономики. Борьба с преступностью, экстремизмом. Разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Местное самоуправление. Малый бизнес. Продолжение реформы естественных монополий. Управление государственной собственностью. Законодательное обеспечение механизма проведения процедуры банкротства и оздоровления предприятий. Банковская реформа. Реформа жилищно-коммунальной сферы. Интеграция в мировую экономику. Участие в ВТО. Научно-технический прогресс. Новые технологии, коммерциализация прикладной науки. Продолжение прежней темы как невыполненной задачи: подготовка законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинских услуг, медицинской помощи. Продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву. Прагматизм во внешней политике.

Приоритеты на 2003 год. Создание сильной России. Создание органов власти в Чеченской Республике. Административная реформа. Формирование профессионального, эффективного правительства, опирающегося на парламентское большинство. Развитие многопартийной системы, удвоение ВВП за десять лет. Преодоление бедности. Достижение полной конвертируемости рубля. Разработка контуров налоговой системы, которая будет существовать в России долгие годы. Преодоление демографического спада. Обеспечение свободного движения граждан. Военная реформа, перевооружение армии. Совершенствование международной политики, укрепление отношений со странами СНГ, эффективная иммиграционная политика.

Приоритеты на 2004 год. Формирование системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Стимулирование дальнейшего роста институтов гражданского общества. Создание Общественной палаты. Удвоение за десятилетие ВВП. Преодоление бедности. Опережающие другие страны темпы роста. Значимый рост благосостояния граждан. Бюджетная реформа, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. Совершенствование налоговой системы. Модернизация транспорта. Модернизация системы использования природных ресурсов, переход от административных разрешений к полноценным договорам – с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей. Социальное развитие, создание условий для нормальной жизни человека, создание системы доступного жилья, модернизация здравоохранения, снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада, модернизация образования, борьба с детской беспризорностью. Создание безопасных условий жизни, снижение уровня преступности в стране, обеспечение надежной безопасности России, нерушимости ее границ, противодействие терроризму, модернизация армии, гражданский контроль за эффективностью идущих в армии преобразований. Развитие международно-признанных правовых инструментов и коллективных механизмов нейтрализации глобальных угроз, укрепление позиций России в мире.

Сознавая, что сравнительный анализ приоритетов в посланиях Президента Российской Федерации носит рабочий и прикладной характер, отметим, что он тем не менее позволяет установить пять основных укрупненных направлений внутренней и внешней политики, требующих законодательного обеспечения:

стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан;

стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере;

стратегия гуманитарного развития России, обеспечение прав человека и гражданина в социально-культурной сфере;

стратегия национальной безопасности, защита прав человека и гражданина;

стратегия внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина.

Именно эти направления составили вторую (предметную) часть доклада.

2.2. Законодательный процесс в 2004 году: методология анализа и динамика развития

Итогом деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в 2004 году стало принятие 228 федеральных законов. Из них 37 – федеральные законы, которыми были ратифицированы международные договоры Российской Федерации.

В течение 2004 года только 110 законов прошли всю законодательную процедуру от начала до конца: от внесения законопроекта в Государственную Думу, принятия закона Государственной Думой, его одобрения Советом Федерации до подписания Президентом Российской Федерации и обнародования.

Из этих 110 законов примерно 10 можно рассматривать как ежегодно-традиционные: о федеральном бюджете на 2005 год; о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год; о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год; о внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации; о внесении изменения в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год"; об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2003 год; о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2005 год; о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год; о внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Пенсионного фонда Российского Федерации на 2004 год". Таким образом, на предмет законодательного обеспечения приоритетов внутренней политики, сформулированных Президентом Российской Федерации в послании 2004 года, может быть проанализировано порядка 100 законов.

Предваряя подробный анализ этих законов по предметным областям, обозначенным во второй части доклада, важно ориентировочно распределить эти законы в соответствии с целеполаганием субъектов права законодательной инициативы, которые при внесении законопроекта самостоятельно определяли место законопроекта в координатах проводимых реформ и обосновывали необходимость принятия закона, указывая при этом мотивы и основания его внесения.

Из 63 законов, корреспондирующих с приоритетами посланий Президента Российской Федерации последних четырех лет, подавляющее большинство составили законы, принятые в законодательное обеспечение реализации одного из приоритетов 2004 года – создания системы доступного жилья (24 закона), о чем прямо декларировалось в пояснительных записках.

В развитие заявленной в послании на 2004 год задачи совершенствования системы исполнительной власти и государственной службы было принято 8 законов. В рамках развития конституционных основ государственного устройства – 6 законов. В целях законодательного обеспечения укрепления российского федерализма и связанного с этим продолжения процесса разграничения полномочий – 2 закона. В развитие законодательства, регулирующего основы местного самоуправления, – 2 закона. В рамках совершенствования законодательства, направленного на реализацию судебной реформы, – 4 закона. В развитие институтов демократии и в изменение правовых основ деятельности политических партий – 2 закона. В развитие бюджетно-налоговой системы (не обусловленное процессами разграничения полномочий и межбюджетных отношений) – 4 закона. В обеспечение приоритета послания "модернизация здравоохранения" – 1 закон. В целях борьбы с бедностью, преодоления демографического спада – 7 законов. В целях совершенствования законодательства, обеспечивающего борьбу с терроризмом, – 2 закона. В рамках продолжения модернизации армии – 1 закон.

Помимо указанных законов, корреспондирующих с приоритетами посланий 2003—2004 годов, в 2004 году были внесены в Государственную Думу и приняты Федеральным Собранием в этом же году 34 закона, внесенные по иным предметам, напрямую не связанным с реализацией приоритетных направлений внутренней и внешней политики.

Наибольшую часть этих законов составили законы, внесенные в целях совершенствования законодательства по результатам мониторинга практики его применения – 10 законов. По вопросам изменения праздников – 2 закона. Во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации – 1 закон. По задачам оптимизации работы мировых судей – 1 закон. С мотивировкой о ликвидации неисполняемых функций государственных органов – 2 закона. В целях устранения пробелов в законодательстве – 3 закона. В целях компенсации последствий неисполнения Правительством требований закона в части разработки подзаконных актов и законопроектной работы – 2 закона. Во исполнение требований действующего законодательства (реализация отсылочных норм) – 3 закона. В целях устранения правовых коллизий – 2 закона. В целях компенсации существенных погрешностей ранее принятых законов (разновидность практики последующего законотворчества) – 3 закона. В целях устранения очевидных внутренних противоречий законов (разновидность практики последующего законотворчества) – 4 закона. В целях приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации – 1 закон.

Основой предпринятого в части второй доклада анализа законодательства будут выявленные на предварительном этапе законы, которые отражают приоритеты, заданные в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации 2000—2004 годов.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов…

(Статья 18 Конституции Российской Федерации)

ЧАСТЬ II

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Глава 1
Стратегия развития государства, институтов
гражданского общества и обеспечение политических прав граждан
(укрепление федерализма; разграничение полномочий; реформа местного самоуправления; административная реформа и реформирование государственной службы; модернизация судебной системы; формирование гражданского общества)

2004 год стал в определенной степени ключевым в процессе масштабных и комплексных реформ, начатых по инициативе Президента Российской Федерации в 2000—2002 годах и продолженных в 2003—2004 годах: по модернизации государства, повышению эффективности системы публичной (государственной и местной) власти и государственного аппарата, укреплению институтов демократии и гражданского общества, повышению гарантий защиты конституционных прав граждан.

Среди них можно выделить:

реформу в сфере федеративных отношений и реформу местного самоуправления;

реформу государственного устройства Российской Федерации;

административную реформу и реформу государственной службы;

реформу политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти;

продолжение и развитие судебной реформы, начатой в 90-е годы прошлого века, а также гуманизацию уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.

Выступая с Посланием Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства в 2004 году, Президент Российской Федерации конкретизировал и уточнил ранее поставленные цели и задачи в сфере государственного строительства. Среди них можно выделить следующие:

обеспечение политической стабильности;

модернизация армии;

формирование развитого, активного гражданского общества; передача негосударственному сектору функций, которые государство не должно или неспособно эффективно исполнять;

совершенствование партийного строительства, повышение роли неполитических общественных организаций.

Конкретные задачи были поставлены главой государства в его программно-политическом заявлении, сделанном на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2004 года:

изменение порядка наделения полномочиями глав (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации;

переход к пропорциональной системе формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

необходимость создания Общественной палаты Российской Федерации.

Законотворчество в данной сфере общественных отношений в целом характеризовалось высокой интенсивностью и оперативностью реакции на вновь возникающие задачи и проблемные ситуации. В течение года были приняты и вступили в силу 6 федеральных конституционных законов и свыше 50 федеральных законов, еще ряд важных законопроектов к концу года находился в различной стадии подготовки и рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

В связи с различиями в достигнутой ранее степени реализации перечисленных реформ акценты в работе над их законодательным обеспечением в 2004 году были расставлены по-разному.

В области федеративных отношений и местного самоуправления главными задачами были:

создание правовой основы для перехода к реализации завершающего этапа реформы в сфере федеративных отношений, а также реформирования местного самоуправления (перераспределение полномочий между всеми уровнями публичной власти и установление сбалансированного соответствия между их расходными обязательствами и финансовыми ресурсами);

крупномасштабное приведение действующего законодательства в соответствие с базовыми актами, установившими новое разграничение полномочий между уровнями государственной и местной власти;

завершение первого этапа реформ и, соответственно, формирования базового законодательства, установившего новые принципы организации региональной и местной власти, а также двухуровневую территориальную модель муниципальных образований.

Решение этих уникальных по масштабам задач дополнительно усложнилось концептуальной установкой на одновременные ликвидацию финансово необеспеченных "федеральных мандатов" и замену денежными компенсациями многочисленных социальных обязательств государства перед населением.

В сфере разграничения полномочий между уровнями государственной и местной власти и укрепления федерализма российское законодательство обогатилось ключевыми федеральными законами, произошла относительная стабилизация в регулировании федеративных отношений, начался новый этап реформирования территориальных основ публичной власти. Мониторинг законодательного обеспечения федеративных отношений выявил следующее.

Существенные изменения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, явились ключевыми звеньями правового обеспечения федеративной реформы.

Основной новеллой закона стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов Российской Федерации, осуществление которых финансируется из их бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты Российской Федерации новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в закон была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов Российской Федерации может быть изменен только путем внесения изменений в текст самого закона.

Согласно закону отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы власти, если объем просроченных долговых обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов собственных доходов его бюджета. На этом основании Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по ходатайству Правительства Российской Федерации в субъекте Российской Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (ВФА). В случае нецелевого расходования субъектом Российской Федерации субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами власти полномочий органов власти субъекта Российской Федерации принимается Правительством Российской Федерации. Однако предложенные конструкции несвободны от ряда недостатков, среди которых — отсутствие четких правовых механизмов реализации.

Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", направлены на четкое финансовое обеспечение закрепляемых за разными уровнями публичной власти полномочий. Однако в кодексе по-прежнему не содержится сбалансированной модели бюджетного федерализма. Часть полномочий и ответственность "спущены" на уровень субъектов Российской Федерации, в то время как финансы в основном сконцентрированы на федеральном уровне.

В Налоговый кодекс Российской Федерации за шесть лет его существования были внесены многочисленные поправки, в результате чего получилось 82 редакции Налогового кодекса, причем некоторые редакции не действовали ни дня. Руководствоваться данным кодексом субъектам правоприменения крайне сложно. Отсутствие адекватного налогового подкрепления проводимой государством политики разграничения компетенции отрицательным образом сказалось на ее перспективах.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ можно считать беспрецедентным как по объему (более 700 страниц), так и по количеству пересмотренных актов (законом были внесены поправки в 152 федеральных закона, 112 законодательных актов были признаны утратившими силу полностью или частично). Целью принятия данного закона было приведение отраслевого законодательства в соответствие с требованиями базовых федеральных законов. Предмет его регулирования включает в себя разграничение полномочий, модернизацию социальной сферы, замену льгот денежными компенсациями, а также технические изменения, необходимые для проведения административной реформы.

Законом также предусмотрены изменения законодательства, напрямую не вытекающие из вышеназванных базовых законов. Это, в частности, поправки в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I "О недрах", которые существенным образом сокращают полномочия субъектов Российской Федерации в области недропользования, а также поправки в Водный кодекс и Лесной кодекс, исключающие из федерального законодательства указания на полномочия субъектов Российской Федерации в сфере водных и лесных отношений.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана законом субъектам Российской Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.

Таким образом, несмотря на масштабы проделанной работы, федеральному законодателю не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. Реализация положений базовых федеральных законов на каждом шагу наталкивается на объективные трудности, поскольку многие их положения оказались плохо проработанными, не учитывающими особенностей субъектов Российской Федерации. Не проведено чёткое и стабильное разграничение компетенции в финансовой сфере. Стоит вопрос о необходимости закрепления на долгосрочной основе контингента налоговых полномочий и иных источников доходов субъектов Российской Федерации, отношений между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом. Решающим фактором в вопросе о степени централизации финансовых ресурсов должно стать соответствие доходных источников и налоговых полномочий субъектов Российской Федерации их расходным обязательствам.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»

    Закон
    Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – Доклад) стал важным событием политической жизни России, поскольку он позволяет своевременно выявить проблемные вопросы, требующие законодательного
  2. О состоянии законодательства в российской федерации (1)

    Закон
    Работа над текстом доклада осуществлялась под руководством Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронова на основании распоряжения Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской
  3. О состоянии законодательства в российской федерации (3)

    Закон
    В основу доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" положены материалы:
  4. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

    Закон
    Настоящий доклад является итогом работы по анализу и оценке законодательства Тульской области. Его цель – обобщить опыт законодательной деятельности, дать аналитическую оценку законодательства области и разработать рекомендации по
  5. Российская федерация земельный кодекс российской федерации (2)

    Кодекс
    1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте,

Другие похожие документы..