Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Закон'
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизаци...полностью>>
'Рабочая программа курса'
Рабочая программа по истории для 9 класса составлена на основании Государственного Федерального стандарта основного образования, Примерной программы ...полностью>>
'Документ'
Загальна вартість, грн. Витрати труда робітників, люд.-год. всього експлуа- тації машин всього заробіт- ної плати експлуа- тації машин не зайнятих об...полностью>>
'Книга'
Эта книга известного российского психолога повествует об уникальном методе духовного преодоления тяжелых и неизлечимых заболеваний, кризисов жизни. В...полностью>>

О состоянии законодательства в российской федерации (2)

Главная > Закон
Сохрани ссылку в одной из сетей:

Предварительный (встроенный непосредственно в законотворческую деятельность) контроль качества юридического содержания зависит от качества отдельных законодательных решений.

В настоящее время в палатах Федерального Собрания Российской Федерации на достаточно высоком уровне организована правовая и лингвистическая экспертизы. Что же касается организации специальных (концептуальной, финансовой, экологической, криминологической и т.п.) экспертиз, то она нуждается в существенном совершенствовании.

В первую очередь здесь могли бы быть предприняты следующие меры:

а) усиление экспертно-аналитического обеспечения законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации за счет разработки и предоставления на регулярной основе следующих материалов:

анализа состояния действующего законодательства;

обзоров материалов, обобщающих правоприменительную практику с точки зрения качества и действенности законов;

анализа содержательных и формально-юридических проблемных ситуаций, подлежащих законодательному разрешению;

комплексного анализа направлений и приоритетов развития законодательства;

обзора зарубежного опыта законодательного регулирования;

анализа финансово-экономического обоснования законопроектов.

б) максимальное использование экспертного потенциала сторонних организаций, в том числе в соответствии с нормами федеральных законов от 11 января 1995 года № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", от 23 ноября 1995 года
№ 174-ФЗ "Об обязательной государственной экологической экспертизе", от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и т.п.

Последующий судебный контроль конституционности и законности актов и норм. Важным вопросом является обеспечение своевременной и полной реакции субъектов права законодательной инициативы на возникающие в результате судебных решений потребности в изменении законодательства. Данная проблема может быть решена за счет законодательного установления конкретных обязанностей этих субъектов по исполнению судебных решений и неукоснительного применения к ним в необходимых случаях соответствующих санкций.

Представляется, что предпочтительным способом является урегулирование ситуации по аналогии с установленной статьей 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязанности Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации. Что же касается характера санкций и механизмов их применения, предусмотренных федеральными законами от 6 ноября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборных органов местного самоуправления, то данный подход выглядит не слишком удачным: ответственностью наделен ненадлежащий субъект (представительный орган не является субъектом права законодательной инициативы), механизм реализации санкций переусложнен и практически неработоспособен.

Контроль правоприменительной деятельности. Основным назначением данного контроля в случае его индивидуального применения (административный и судебный контроль, а также прокурорский надзор) являются надлежащее исполнение и применение законов органами государственной власти, а также обеспечение общего режима законности.

Важно, чтобы контроль правоприменительной деятельности вошел в общую систему контроля (мониторинга) состояния и эффективности применения законодательства. Это означает, что информация, получаемая в его рамках органами законодательной, исполнительной и судебной власти, органами прокуратуры, должна эффективно использоваться для совершенствования законодательства в целом. Пока же существующая организация обобщения и систематизации такой информации, вычленения из нее конкретных потребностей в изменении законодательства не обеспечивает решения данной задачи из-за рассмотренных ниже проблем.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Мониторинг представляет собой системно организованную деятельность в области учета, оценки состояния, динамики и прогноза федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, создаваемых государством и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, в правоохранительной деятельности государства.

Результаты мониторинга позволяют выявлять и оценивать степень соответствия правовой системы, ожидаемому социальному результату. Мониторинг важен для совершенствования деятельности законодательных органов, системы законодательства и его отраслей. Необходим мониторинг и в области подзаконной правоприменительной деятельности системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также в области оценки системы правовой ответственности и эффективности деятельности правоохранительных органов государства.

Задачи мониторинга правовой системы предусматривают:

1) создание механизма, который позволяет выявлять состояние системы действующего законодательства, включая отслеживание динамики каждого конкретного акта законодательства от принятия до отмены;

2) установление индикаторов оценки каждого законопроекта и закона с точки зрения его конституционности и соответствия стратегии развития общества, адекватности закона тем условиям, которые обусловили его принятие;

3) получение экспертной оценки эффективности закона, определенных направлений законодательства, а в итоге – оценки эффективности всей системы законодательства и нормативно-правовой работы органов государственной власти в целом по итогам мониторинга на определенный момент.

Выполнение названных задач позволит более обоснованно подойти к упорядочению законодательной деятельности. Мониторинг позволяет улучшить практику применения законодательства в организации деятельности исполнительных органов, практику подготовки и принятия подзаконных нормативных актов по вопросам их ведения, взаимодействие всех ветвей государственной власти, а также с органами местного самоуправления, с частными структурами, гражданами.

Выявление "узких мест" и причин недостаточной эффективности закона призвано мобилизовать организационные и правовые ресурсы страны на укрепление связи государства, общества и граждан, повысить уровень законности и правопорядка, уровень правосознания и правовой культуры.

Правовое и организационное обеспечение мониторинга. В настоящее время мониторинг осуществляется фрагментарно, избирательно, не имеет единой организационной и нормативной, а также методологической основы. Для решения задач системной организации мониторинга на всех уровнях нормотворчества, в целях установления критериев отбора нормативного материала для отслеживания развития и использования правовой основы организации управления делами общества и государства, для регулирования процессов реализации прав граждан, обеспечения национальной безопасности важно осуществить ряд мер.

При рассмотрении мониторинга в правовой системе как важнейшего условия повышения качества законодательства и практики его применения в первую очередь необходимо ввести мониторинг в систему нормотворчества как обязательную функцию законотворчества для всех органов законодательной власти. Отслеживая динамику законов после их принятия соответствующие структурные подразделения аппаратов Государственной Думы, Совета Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут накапливать аналитический материал относительно эффективности принятых законов, объективнее и точнее планировать свою работу.

Аналогичные центры по осуществлению мониторинга должны функционировать в Администрации Президента Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, а также в центрах межотраслевого управления исполнительных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Каждый контрольно-надзорный орган обязан сформировать подобные структуры и вести работу по мониторингу законов и подзаконных актов в сфере своего ведения. По принятой схеме организации мониторинга в субъектах Российской Федерации также должна осуществляться работа по оценке состояния, динамики и выработке рекомендаций для деятельности соответствующих органов государственной власти.

Особого внимания требует мониторинг нормотворческой работы в правоохранительной сфере. Органы прокуратуры, МВД России, судов всех уровней в своей функциональной сфере осуществляют мониторинг применения федеральных законов, других источников права, а также ведут учет и анализ принимаемых индивидуальных решений по направлениям своей функциональной деятельности, выявляют наиболее болезненные участки состояния законодательства с точки зрения разрешения конфликтов и борьбы с правонарушениями.

В целях организации макроанализа состояния законодательства Российской Федерации, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы необходимо создать Всероссийский центр мониторинга права, положение о котором утверждалось бы Президентом Российской Федерации по согласованию с Федеральным Собранием Российской Федерации. Такой центр может быть создан при активном участии Совета законодателей.

Ежегодный доклад о состоянии законодательства Российской Федерации с учетом результатов мониторинга права представляется этим центром палатам Федерального Собрания Российской Федерации, Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Конституционному Суду Российской Федерации.

Нормативное закрепление индикаторов мониторинга. Методология мониторинга предусматривает нормативное оформление индикаторов оценки эффективности действующих нормативных правовых актов, в первую очередь федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Целесообразно сформировать три группы индикаторов.

Первая из них должна быть направлена на оценку системности развития законодательства, органичности включения вновь принимаемых нормативных правовых актов в систему действующего законодательства и соответствия их Конституции Российской Федерации, а также на оценку полноты, своевременности, обоснованности и соответствия компетенции органа, принимающего и издающего конкретный нормативный акт. Это индикаторы эффективности развития системы нормативной основы права Российской Федерации, отдельных его отраслей.

Вторая группа индикаторов относится к показателям, характеризующим результаты правоприменения законов, исполнения нормативных правовых актов с точки зрения их значения для получения социально значимого результата по различным сферам, отраслям, подотраслям экономического, социального, культурного развития и других форм жизни общества и его граждан. Это основа анализа и оценки эффективности законодательства и развивающих его нормативных правовых актов в сфере управления. Законы или иные акты могут иметь место, а результат может быть минимальным, нулевым или отрицательным. Эти показатели необходимы экспертам для определения социальной значимости правотворчества и правового регулирования отношений, для выработки новых, более эффективных приемов в области правового регулирования, развития законодательства.

Третья группа индикаторов реализуется в системе деятельности правоохранительных органов. Она предназначена для анализа механизмов применения действующего законодательства с учетом таких параметров, как своевременное выявление угроз, классификации угроз и правонарушений, эффективности применения действующего законодательства в системе ответственности правонарушителей, а также эффективности деятельности правоохранительных органов. Эта группа индикаторов нацелена на оценку баланса защиты интересов граждан, государства, общества, эффективности правовых механизмов обеспечения национальной безопасности.

Важным условием налаживания системно организованного мониторинга является выработка и непременное соблюдение единого понятийного аппарата. Это относится в первую очередь к таким понятиям, как "сфера правового регулирования", "законодательство", "индивидуальные акты", "правовое поле", "правовое пространство", "правовая среда", "правоприменение", "правоисполнение", "административные процедуры", "правовая система", "система права" и т.п.

Организация и использование результатов мониторинга в законопроектной и законодательной деятельности. Результаты мониторинга должны быть доступны каждому субъекту, который по своему статусу участвует в создании проектов нормативных правовых актов и в процессе принятия законов и иных нормативных правовых актов. В число обязательных условий для разработки проекта необходимо ввести использование результатов мониторинга актов, затрагивающих сферу регулирования, подпадающую под действие проектируемого документа. Субъект права законодательной инициативы, представляющий проект в соответствующий законодательный орган, обязан проверить выполнение этого условия разработчиком проекта или провести самостоятельную оценку эффективности действующего законодательства на основе его мониторинга.

На первом этапе организации мониторинга законодательства в масштабе страны каждый законодательный орган обеспечивает мониторинг прохождения проекта, принятого к рассмотрению, по всем параметрам организационного и функционального механизма работы с проектом в соответствии с регламентом, положениями о комитетах и комиссиях этого органа.

Для фиксации результатов каждого этапа работы с проектом создается электронный паспорт-досье проекта, учтенные копии которого после принятия акта сопровождают его в процессе правоприменения и позволяют отслеживать этот процесс в разных подсистемах исполнительной и правоохранительной систем. Обработка паспорта-досье на каждый закон и включенный в систему мониторинга иной нормативный акт является обязательной для выработки общего итога мониторинга.

В соответствующих структурах законодательных органов создаются электронные системы учета проектов законов и иных актов, принимаемых этими органами, ведется база данных паспортов-досье на каждый проект и каждый принимаемый закон вплоть до его опубликования и вступления в силу. Организация работы по внутреннему мониторингу в законодательном органе осуществляется на основе специальной программы, ее методического и организационно-правового обеспечения.

Применение информационных технологий в правотворчестве. Организация мониторинга в масштабе субъекта Российской Федерации, федеральных систем многоотраслевого управления и взаимодействующих органов исполнительной власти возможна только на основе активного системного использования информационно-коммуникационных технологий. В конечном счете на основе сбора и обработки информации по мониторингу в субъектах Российской Федерации и федеральных органах государственной власти должна быть сформирована единая АСУ "Мониторинг права" как централизованная интегрирующая информационно-аналитическая система.

Мониторинг должен рассматриваться как важнейший элемент системы правовой информации, системы правового обеспечения функциональной деятельности каждого органа государственной власти. Тесная связь индикаторов оценки эффективности нормативной правовой основы в процессе мониторинга обеспечивается наличием классификаторов функций каждого органа государственной власти. В этих целях в структуру классификаторов Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" необходимо включить электронные классификаторы функций органов государственной власти Российской Федерации.

В структуру источников информации для ведения мониторинга необходимо включить канал общественного мнения о законах и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок реализации прав граждан. В этих целях в региональных центрах правовой информации (преимущественно в библиотеках и администрациях регионов) необходимо обеспечить автоматизированные системы по сбору заявлений и предложений от населения - АИС "Гражданин и закон", которые обязательно должны быть включены в сеть АСУ "Мониторинг права".

Сложившейся организации системы законодательного регулирования и каждого из ее ключевых звеньев присущи системные недостатки. Это в равной степени относится к механизмам реализации права законодательной инициативы, целеполагания, а также контроля (мониторинга) качества законодательства и эффективности его действия. Существенные резервы есть и для совершенствования законодательной процедуры в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Исправление ситуации связано со значительными трудностями объективного и субъективного характера, но оно является необходимым условием приведения властных институтов государства в соответствие требованиям, предъявляемым к ним на современном этапе российской истории.

Очевидно, что соответствующие задачи в силу их актуальности, значимости, масштабности и сложности должны занять свое место в ряду важнейших приоритетов государственно-правового строительства на современном этапе развития России. Повышение эффективности деятельности законодательной власти, перевод на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений не должны отставать от реформирования исполнительной власти.

Совет Федерации в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с законодательными полномочиями, предоставленными ему Конституцией Российской Федерации, призван играть одну из ведущих ролей как в постановке этих задач, так и в их решении.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Стабилизация политической ситуации, достигнутая при Президенте Российской Федерации В.В. Путине, создала условия для решения масштабных и сложных задач по выводу страны на траекторию устойчивого развития и конкурентоспособные позиции в мировом сообществе, поиска ответов на новые угрозы и вызовы. Формируются и более эффективные методы реализации выбранного политического курса. Политика модернизации отдельных сфер общественных отношений и антикризисного управления сменяется программно-целевым подходом, в основе которого неукоснительное следование конституционным ценностям, четкое формулирование стратегических ориентиров и концептуальная проработка взаимоувязанных рациональных подходов к достижению целей, переход к управлению, ориентированному на конечный результат.

Принципиально изменилась роль законодательства, понадобились новые индикаторы его эффективности и практики применения. На первый план выходят критерии соответствия законодательного регулирования гуманитарно-правовой стратегии как системы долговременных целей укрепления гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноты и качества законодательного обеспечения масштабных и глубинных реформ.

2. Анализ итогов законодательной деятельности в 2004 году наглядно демонстрирует сложность и новизну задач, которые ставит перед законодателем Президент Российской Федерации в соответствии с проводимым им политическим курсом.

Так, с принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" начался масштабный процесс урегулирования конституционно-правовых отношений, связанных с оптимизацией субъектного состава Российской Федерации.

Принятие комплексных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации создали финансово-экономическую базу для принципиально нового разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Еще один наглядный пример комплексного подхода к созданию правовой основы для решения сложных и приоритетных задач государственной политики – принятие пакета законов, обеспечивающих скорейшее формирование рынка доступного жилья. Для этого понадобилось принять два объемных кодифицированных акта – Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, а также большое количество взаимоувязанных законов, затрагивающих различные отрасли законодательства.

Беспрецедентным по многообразию решаемых задач, широте регулируемых сфер общественных отношений, охватывающих едва ли не все отрасли законодательства, масштабу межотраслевого воздействия на действующий массив законодательных актов стал Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Эти и другие примеры из практики законодательной деятельности в 2004 году позволяют сделать вывод: исторический период фрагментарного, несистемного законотворчества себя исчерпал.

3. По итогам 2004 года можно выделить ряд устойчивых позитивных тенденций в организации законодательной деятельности, обусловленных, с одной стороны, необходимостью законодательного обеспечения сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации приоритетов, а с другой стороны – сложившейся консолидацией Совета Федерации и Государственной Думы.

Депутатский корпус Государственной Думы IV созыва работал практически первый год, но при этом обе палаты российского парламента продемонстрировали высокий динамизм и результативность законодательной деятельности. Это выразилось прежде всего в высокой интенсивности процесса подготовки, рассмотрения и принятия законов: в Государственную Думу было внесено несколько сотен законодательных инициатив, практически все внесенные законопроекты были рассмотрены, было принято 228 федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Но важнее то, что парламент отреагировал на проблемные ситуации, ускорил решение насущных задач государственной политики. Так, в течение года были приняты практически все законы, объявленные Президентом России в качестве приоритетных в сферах государственного строительства, межбюджетных отношений и других сферах.

Принятие законов, связанных с федеративными отношениями, местным самоуправлением, административной реформой, модернизацией политической системы, позволили в основном достичь поставленные стратегические цели, сделать важный шаг к укреплению конституционных прав граждан.

Все это явилось подтверждением эффективности сложившихся между участниками законодательной деятельности отношений конституционного партнерства – согласованного и конструктивного взаимодействия, обеспечивающего оптимальную реализацию конституционных принципов самостоятельности и единства ветвей власти.

4. Год 2004-й во многом стал также рубежным: федеральные законы, устанавливающие правовые основы проведения реформ, вступили в фазу их практической реализации. Именно на этапе применения законов стали проявляться все недостатки и упущения законодательного процесса, которые не всегда удавалось выявить на этапах подготовки и рассмотрения законопроектов.

Поэтому наряду с положительными тенденциями обнаружился ряд существенных проблем, связанных с недостаточным уровнем качества принимаемых законов и, как следствие, с эффективностью применения законов.

Наиболее показательным в этом отношении стал Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Допущенные при его разработке, принятии и вступлении в силу ошибки в значительной степени снизили позитивную направленность этого Федерального закона, а некоторые его положения привели к негативным социально-политическим и экономическим результатам, прямо противоположным целевым ориентирам, заданным Президентом России. Потребовались вмешательство главы государства, значительные усилия всех ветвей власти на всех уровнях, чтобы сгладить эти последствия. В этом же законе эксперты выявили множество юридико-технических ошибок.

5. Многие недостатки законотворчества определяются слабостью или отсутствием в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. То же самое относится к решению задач комплексного правового регулирования сложных проблемных ситуаций, подготовки системно увязанных изменений массива норм, регулирующих различные сферы общественных отношений, к способности реального прогнозирования экономических, социально-политических и иных последствий принятия законов.

В ряде случаев явно проявились проблемы отсутствия системной проработки законодательных решений для достижения целей, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (например, таких, как удвоение ВВП, обеспечение конкурентоспособности России на мировой арене, новой социальной политики и т.п.), и, как следствие, "неувязка" с этими целями содержания ряда важных законов.

6. Наряду с проблемами, вызванными объективной сложностью новых для законодателя задач, в организации законодательной деятельности проявился ряд недостатков, которые уже приобрели хронический характер.

К ним относится, в частности, большое количество принятых в 2004 году "точечных" законов, которые регулируют самые разные сферы общественных отношений. Это характерно не только для налогового законодательства, ставшего своего рода рекордсменом по количеству внесенных в него изменений (изменения вносились даже в в нормы, не вступившие в силу), но и для законодательства в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры, а также для уголовного, уголовно-процессуального законодательства, законодательства об административной ответственности.

В федеральных законах сохраняется тенденция необоснованно широкого установления сфер подзаконного регулирования (законодательство о государственной гражданской службе, бюджетное законодательство и др.). Уже обычной стала практика невыполнения Правительством Российской Федерации предписаний законов, касающихся своевременного и исчерпывающего подзаконного регулирования.

Кроме того, законодательство страдает: большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т.д.

Остается малоэффективным планирование законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки исправить положение пока не приносят заметных качественных результатов.

По-прежнему отсутствуют в законодательном процессе эффективные механизмы учета мнения субъектов Российской Федерации.

Нарушение временных сроков обсуждения, рассмотрения и принятия законов до сих пор допускается в больших масштабах. Существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Некоторые законы принимаются сразу в трех чтениях. Сложнейший Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца.

Ошибки допускаются в определении условий, необходимых для подготовки к вступлению законов в силу наличия правовых, финансовых, организационных ресурсов, обеспечивающих реальную реализацию закона.

Наконец, не установлен надлежащий парламентский контроль за деятельностью исполнительных органов власти по подготовке к реализации законов, а также эффективный мониторинг применения этих законов. Важнейшими являются вопросы о "персонификации" ответственности органов государственной власти за эффективность законодательного регулирования общественных отношений, качество законодательного обеспечения государственной политики, неисполнение законов.

7. Состояние законодательства и хронические недостатки организации законодательной деятельности свидетельствуют о наличии принципиального противоречия между необходимостью системного законодательного обеспечения государственной политики, оперативной и адекватной реакцией законодателя на возникновение проблемных ситуаций и несовершенной методологической и организационно-правовой базой законотворчества.

Принятие мер по подготовке и реализации современной концепции законодательного регулирования общественных отношений, отвечающей требованиям времени, становится одним из приоритетов.

8. В основу такой концепции должны быть положены следующие принципы:

а) предметом концепции должна стать система законодательного регулирования, охватывающая весь "жизненный цикл" закона – от определения необходимости его принятия, его целей до признания закона утратившим силу;

б) система законодательного регулирования должна охватывать все элементы, необходимые для обеспечения качества законодательства и эффективного применения законов. Основными функциональными элементами системы являются: целеполагание, разработка законопроекта, реализация права законодательной инициативы, принятие закона, создание условий для его эффективной реализации, правоприменительная деятельность, контроль и мониторинг действия закона. Необходимым элементом должен быть механизм, обеспечивающий совершенствование всей системы законодательного регулирования, основанный на объективных оценках ее эффективности;

в) основы построения системы, ее организации и функционирования должны устанавливаться на законодательном уровне (и только потом - регламентами органов государственной власти);

г) каждый субъект, участвующий в законодательном регулировании, должен иметь четко очерченную компетенцию, соответствующую его конституционным полномочиям, и нести ответственность за конечный результат своей деятельности.

9. Отечественный опыт имеет в своем активе пример надлежащей организации законодательного регулирования - это бюджетный процесс.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и основы бюджетного процесса. Инструментами выражения долгосрочных целей и текущей бюджетно-финансовой политики являются бюджетные послания Президента Российской Федерации, концептуальные и программные документы Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по финансовой экспертизе проектов законов о бюджете, нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета, или влияющих на формирование и исполнение бюджета, а также предоставление информации о результатах исполнения бюджета и результатах контрольных мероприятий.

Полномочия этих органов предусматривают все необходимые виды контроля: предварительный (при подготовке проекта бюджета), текущий (во время исполнения бюджета) и последующий (по завершении финансового года). Немаловажно, что кроме цикла парламентского бюджетного контроля предусмотрена также схема контроля за исполнением бюджета правоохранительными органами. Предпринимаемые меры по переводу бюджетного процесса на трехлетний цикл дают основания и для решения проблемы стабилизации законодательства.

10. При распространении указанного положительного опыта необходимо учитывать ряд проблем, ждущих своего решения. Так, одним из слабых мест системы законодательного регулирования является определение целей и планирование законопроектной работы.

На высшем уровне политического целеполагания необходимо формировать принципы, основы и базовые ценности государственной политики, которые могут устанавливаться на законодательном уровне. Вопрос о статусе подобных актов требует тщательной проработки.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации формой представления основных направлений внутренней и внешней политики государства является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, фактически представляющее собой программно-политическое обращение главы государства к нации (стране). Для реализации этих направлений важно, чтобы они подкреплялись концептуальной проработкой и программой конкретных действий на среднесрочную перспективу. Такая программа должна содержать перспективы и планы развития всех сфер жизнедеятельности общества и государства: государственного строительства и развития правовой системы, социально-экономического и культурного развития, национальной безопасности и внешней политики России. Соответствующий документ должен иметь статус государственной программы развития Российской Федерации и утверждаться либо федеральным законом, либо указом Президента Российской Федерации.

Программа должна содержать в себе раздел «Концепция и программа законодательного обеспечения стратегии развития России». По сути, речь идет о реализации идеи принятия государственной программы законопроектных работ. Эта идея получила сегодня достаточно широкое распространение.

11. Новые подходы к организации законодательного регулирования необходимо закрепить на законодательном уровне. Прежде всего, речь идет о законах, устанавливающих систему нормативных правовых актов, порядок реализации права законодательной инициативы, порядок рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Назрела, наконец, необходимость принятия федеральных законов о Федеральном Собрании и о парламентском контроле.

12. Рассмотрению и принятию законов должна предшествовать стадия оценки законопроекта с точки зрения согласованности его со стратегическими и тактическими задачами правового регулирования общественных отношений. Необходимо устанавливать последовательность принятия законов и их связь с подзаконными актами.

Необходимо, чтобы при внесении законопроектов Правительством Российской Федерации одновременно представлялась концепция реализации их положений. Необходимо также разработать правила подготовки и принятия подзаконных актов, систему критериев оценки их соответствия закону.

Установить требования к порядку проведения и содержанию экспертизы (экономической, социально-психологической, правовой, юридико-технической, гуманитарной и др.) на всех стадиях законодательного процесса. Законодательно установить обязанность проведения независимой от органов государственной власти общественной экспертизы законопроектов.

13. Важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по его кодификации.

С целью выявления и устранения противоречий в законодательстве необходимо провести инвентаризацию и систематизацию всех нормативных правовых актов.

На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти. Одним из насущных вопросов является вопрос о том, кто является субъектом официального толкования законов.

14. Необходимым ресурсом реализации указанных предложений является подготовка специалистов в новой предметной области знаний, способных решать задачи программно-целевого подхода в формировании целостной и непротиворечивой системы законодательства. В системе высшего образования необходимо развернуть на уровне государственной программы подготовку таких специалистов.

15. Очевидно, что перечисленные задачи в силу их актуальности, значимости, масштабности и сложности должны занять свое место в ряду важнейших приоритетов государственного строительства на современном этапе развития России. Повышение эффективности деятельности законодательной власти, перевод на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений не должны отставать от реформирования власти исполнительной.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, призван играть активную роль как в постановке этих задач, так и в их решении.

1Статья 7 Конституции Российской Федерации.

2Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 16 мая 2003 года.

3 Пакет состоит из проектов федеральных законов "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федеральный закон "Об акционерных обществах" и Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (в части регулирования корпоративных конфликтов), "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части уточнения положений о преднамеренном и фиктивном банкротстве, неправомерных действиях при банкротстве), "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (в части уточнения требований к арбитражному управляющему, последствий освобождения или отстранения арбитражного управляющего, порядка продажи имущества в процедурах финансового оздоровления и внешнего управления и развития саморегулирования, по вопросам допуска арбитражного управляющего к государственной тайне), "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации".

4 Так, при закупках стандартных товаров на небольшую сумму установление длительных сроков подачи конкурсных предложений искусственно затягивает конкурсную процедуру, а в некоторых случаях даже делает нецелесообразным ее использование. С другой стороны, установление коротких сроков подачи конкурсных предложений на сложные работы и услуги позволяет недобросовестному заказчику создавать преимущественные условия для победы определенного поставщика только за счет заблаговременного информирования его о планах проведения конкурса.

5Было утверждено исполнение федерального бюджета за 2002 год, в течение года четыре раза изменялся федеральный бюджет на 2004 год, был принят федеральный закон о федеральном бюджете на 2005 год.

6При натуральной форме (бесплатности льгот) их индивидуальный объем не очевиден, ведь в расчет попадет не реальный объем льгот, а их потенциальный максимум. Тогда любые реальные цифры отвергнут как недостаточные.

7 Федеральное законодательство в области природопользования в основном было сформировано в 90-е годы, когда были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, законы о недрах, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях, о животном мире, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, о соглашениях о разделе продукции, об экологической экспертизе, о государственном регулировании в области добычи и использовании угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности и ряд других. В значительной степени вопросам регулирования природопользования посвящены также федеральные законы "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

8Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ были внесены изменения в большинство законодательных актов в сфере природопользования.

9 Например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития.

10 См., например: Федеральный закон от 25 мая 1999 года № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

11 Например, Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики (утверждаемые ежегодно Банком России), Совместная стратегия Банка России и Правительства Российской Федерации по развитию банковского сектора, Концепция государственной политики по отношению к казачеству (утверждаемая Постановлением Правительства Российской Федерации), заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на очередной год и т.п.

12 Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 года № 673
"О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации".

13 См., например: Концепции развития российского законодательства (изд. третье). М., Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998.

14 Зорькин Валерий. Правовое государство в опасности//Независимая газета. 2004. 22 апреля.

1.doc 19.09.13 346



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»

    Закон
    Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – Доклад) стал важным событием политической жизни России, поскольку он позволяет своевременно выявить проблемные вопросы, требующие законодательного
  2. О состоянии законодательства в российской федерации (1)

    Закон
    Работа над текстом доклада осуществлялась под руководством Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронова на основании распоряжения Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской
  3. О состоянии законодательства в российской федерации (3)

    Закон
    В основу доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" положены материалы:
  4. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

    Закон
    Настоящий доклад является итогом работы по анализу и оценке законодательства Тульской области. Его цель – обобщить опыт законодательной деятельности, дать аналитическую оценку законодательства области и разработать рекомендации по
  5. Российская федерация земельный кодекс российской федерации (2)

    Кодекс
    1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте,

Другие похожие документы..