Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Диплом'
Невралгия тройничного нерва – хроническое рецидивирующее заболевание, протекающее с ремиссиями и обострениями различной продолжительности, отдельные ...полностью>>
'Документ'
 Приведены 2 таблицы нормы снабжения.Для маломерных судов,эксплуатируемых во внутренних водах и эксплуатируемых в целях мореплавания.По Северо-Западу...полностью>>
'Документ'
к сдаточной описи № 1 семейного фонда Белоглазова Эдуарда Матвеевича редактора Нижнеудинской газеты "Путь Ильича" и его жены Белоглазовой Н...полностью>>
'Викторина'
Наборное полотно «Лес — многоэтажный дом», картинки с изображением лесных животных, следов животных; картинка с изображением зимнего леса к стихотвор...полностью>>

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

Главная > Закон
Сохрани ссылку в одной из сетей:

1

Смотреть полностью

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДОКЛАД

«О СОСТОЯНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ»

Москва. 2006

Содержание

Введение 3

1.Развитие законодательства Тульской области в сфере экономики и финансов 4

2.Развитие законодательства Тульской области в социальной сфере 15

3. Развитие законодательства Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды 25

4. Развитие законодательства Тульской области в сфере безопасности и правопорядка 36

5. Развитие законодательства Тульской области о государственных и демократических институтах 41

6. О системе законодательства Тульской области и организации законодательной деятельности областной Думы 55

7. О реализации законов 64

Введение

Настоящий доклад является итогом работы по анализу и оценке законодательства Тульской области. Его цель – обобщить опыт законодательной деятельности, дать аналитическую оценку законодательства области и разработать рекомендации по повышению уровня законов и эффективности их реализации. Доклад подготовлен в соответствии с ежегодным докладом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. И мы считаем важной и своевременной задачей систематический анализ законодательной работы в Тульской области как субъекте Российской Федерации как с точки зрения организации этой работы, так и принятия и реализации законов как ее «конечного продукта».

В докладе предпринята попытка системного анализа законодательства области в целом и его отдельных отраслей. Оно развивается в соответствии с федеральными законами, важнейшими государственными решениями на основе Устава (Основного Закона) Тульской области и посланий губернатора Тульской области. Можно с удовлетворением отметить возрастание роли законодательства области в решении основных социально-экономических задач страны и области, повышение уровня подготовки и принятия законов. Вместе с тем в этой сфере есть серьезные недостатки. Во-первых, нарушение системности законодательного регулирования, когда допускаются как пробелы, так и дублирование в принятии разных правовых актов. Во-вторых, невысокое качество ряда законов, что объясняется неумелым выбором предмета регулирования, слабой аналитической и экспертной работой. В-третьих, недооценка механизма реализации законов и способов информирования о них населения области, государственных, муниципальных и экономических структур.

Преодолению этих недостатков и выработке мер по повышению качества законодательства области посвящены рекомендации применительно к его основным тематическим блокам.

  1. Развитие законодательства Тульской области в сфере экономики и финансов

Экономика – важнейшая сфера нашего общества, и от ее развития зависит решение многих вопросов жизни граждан и укрепления государства. Признавая эту сферу приоритетной для законодательного регулирования, Тульская областная Дума развивала законодательную базу в этой сфере по нескольким направлениям. Во-первых, разрабатывались меры по обеспечению реализации федеральных законов, особенно Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Во-вторых, принимались собственные законодательные акты в той мере, в какой это допускалось разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями. В-третьих, оказывалась поддержка предпринимательству, малому и среднему бизнесу.

Далеко не все удалось сделать так, как намечалось. Остались «правовые пробелы», и ряд участков экономической деятельности по-прежнему требует дополнительного внимания законодателя. Качество экономических законов и их реализация нуждаются в улучшении.

Важным направлением законодательной деятельности должно стать правовое регулирование комплексных экономических вопросов и особенно производственных сфер. Речь идет: а) о совершенствовании управления государственной собственностью в области как применительно к областным объектам, так и к формам участия области в управлении объектами федеральной собственности; б) о господдержке малого и среднего бизнеса и об упорядочении взаимоотношений органов власти со всеми бизнес-структурами (льготные налоги, социальные соглашения и т.п.); в) о стимулировании сельскохозяйственного производства и упорядочении реализации продукции на сельских и городских рынках; г) об улучшении механизма комплексного социально-экономического развития области. Это – закон о целевых программах, это – закон о рациональном использовании трудовых ресурсов, это – закон об улучшении транспортного обслуживания, это – меры по реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации. Все это будет способствовать более эффективному влиянию закона на общественные процессы.

Анализ действующего законодательства Тульской области позволяет сделать вывод, что на первое место в законотворческой деятельности областной Думы поставлены вопросы финансового характера. Это проявляется в отношении принимаемых законов и других нормативных правовых актов, а также законодательных инициатив от имени Тульской области. Среди наиболее важных следует выделить принятый Закон Тульской области от 3 ноября 2006 года № 751-ЗТО «Об Областной целевой программе «Реформирование финансов Тульской области на 2006-2008 годы», в котором в полной мере реализуется комплексный подход к построению финансового законодательства области на основе создаваемой стройной финансовой системы области, включающей действующие на территории области институты федеральной финансовой системы, совокупность финансовых институтов области и муниципальных образований. Содержащиеся в программе меры коррелируются с намеченными на федеральном уровне мерами реформирования бюджетного процесса. Удачен раздел программы, в котором содержатся показатели экономической деятельности как результат внедрения названной программы.

Данная ситуация свидетельствует косвенным образом о нерешенности в целом бюджетно-налоговых проблем на федеральном уровне, об излишней централизации полномочий и денежных средств. По сути, вопросы межбюджетного характера стали важными для решения социально-экономических проблем населения и выявления перспектив развития области.

Вместе с тем законотворческая деятельность Тульской областной Думы в этой сфере имеет ряд недостатков. В частности, с большим опозданием принимаются законы области об исполнении бюджетов за определенный год. Это относится, например, к Закону Тульской области от 21 ноября 2005 года № 644-ЗТО «Об исполнении бюджета Тульской области за 2003 год». В целом как хроническую проблему следует выделить вопрос о своевременном отчете об исполнении бюджета области в законодательном органе области.

В ст. 44 Закона Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год» установлено, что «в 2006 году субвенции и субсидии выделяются юридическим лицам в порядке, устанавливаемом администрацией области». В данном случае не указано, что общий порядок предоставления субвенций и субсидий определяется Бюджетным кодексом РФ. Тот же недостаток присутствует в Законе Тульской области от 31 декабря 2004 года № 500-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2005 год» (ст. 44).

Не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 6) редакция статьи 45 того же Закона Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год», где речь идет о порядке выделения субсидии редакции газеты «Тульские известия». Следует признать некорректной формулировку ст. 55 вышеназванного Закона, в которой определено, что «Администрация области вправе производить в течение года финансирование программ и объектов за счет средств федерального бюджета с последующим уточнением параметров бюджета области на объем полученных средств». В данном случае следовало бы уточнить, о каких средствах федерального бюджета идет речь. Аналогичный недостаток присущ и ст. 59 того же Закона, где не уточнены субъекты, которым принадлежат указанные полномочия. Вместе с тем необходимо отметить, что подобные недостатки во многом обусловлены нечеткостью соответствующих положений в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной год.

На состояние инвестиционной деятельности в Тульской области позитивное влияние оказывает Закон Тульской области от 10 апреля 1997 года № 46-ЗТО «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области», задачами которого являются обеспечение государственной поддержки инвестиционной деятельности и определение порядка ее оказания органами государственной власти области (ст. 2). Думается, для возможного использования в других субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне следует признать факт включения в состав комиссии по конкурсному отбору инвестиционных проектов представителей областной Думы и органов исполнительной власти области на паритетной основе. Такой подход создает дополнительные гарантии для исключения коррупции при финансировании из бюджетов.

Являются эффективными целевые программы, финансируемые с участием бюджета области. К таковым, например, можно отнести Областную целевую программу по решению проблем инвалидности и инвалидов Тульской области на 2006 – 2010 годы, утвержденную Законом Тульской области от 11 января 2006 г. № 676-ЗТО.

К числу достаточно эффективных целевых программ относится Областная целевая программа по государственной поддержке малого предпринимательства в Тульской области,1 реализация которой (наряду с другими факторами) дает результат в виде роста объема произведенной малыми предприятиями продукции до 40 процентов в год. В качестве положительного момента в ней можно выделить достаточно четкие критерии эффективности программы в виде роста количества рабочих мест, роста налоговых поступлений в бюджеты и др.

Вместе с тем названная программа имеет недостаток, который заключается в том, что ее разработчиком, заказчиком и основным исполнителем выступает департамент предпринимательства и потребительского рынка Тульской области. Он же осуществляет и общий контроль за выполнением программы. Неясной следует признать формулировку второго абзаца раздела 4 Программы о том, что «финансирование Программы осуществляется на долевых условиях за счет бюджетных ассигнований, согласованных объемов средств организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, а также средств, привлеченных исполнителями Программы для ее реализации». О каких дополнительных ресурсах, помимо бюджетных средств, идет речь – неясно.

Неудачной также является терминология статьи 5 Закона Тульской области от 10 апреля 1997 года № 46-ЗТО «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области», в которой говорится о структуре областных инвестиционных программ. В частности, эти программы состоят из «некоммерческой» и «коммерческой» частей. С учетом содержащихся в тексте Закона разъяснений названных терминов, полагаем, было бы корректнее назвать их как имеющие социальный характер и как направленные на извлечение прибыли. В том же Законе нечетко определены критерии для получения средств из бюджетов на инвестиционные программы.

К числу позитивных способов воздействия на инвестиционную деятельность следует отнести Закон Тульской области от 16 августа 2005 года № 615-ЗТО «О льготном налогообложении при осуществлении инвестиционной деятельности на территории Тульской области», а также Закон Тульской области от 2 марта 2006 года № 682-ЗТО «О льготном налогообложении в 2006 году». В то же время отменен ряд законов, устанавливавших дополнительные льготы по федеральным налогам, поступающим в бюджет области.2 В отличие от других субъектов РФ подобный резерв по повышению качества инвестиционной деятельности в Тульской области не используется.

Несмотря на то, что вступивший в силу с 1 января 2006 года Закон Тульской области от 11 ноября 2005 года № 639-ЗТО «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области» (далее – Закон области о межбюджетных отношениях) был принят уже после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в нем (ст. 3) не указан в качестве участника межбюджетных отношений один тип муниципального образования. Речь идет только о муниципальных районах и городских округах. Однако в п. 1 ст. 4 Закона области о межбюджетных отношениях указываются дотации из областного фонда финансовой поддержки поселений как одна из форм межбюджетных трансфертов; в ст. 15 того же Закона также указаны поселения как субъекты межбюджетных отношений.

В статье 3 Закона области о межбюджетных отношениях содержится перечень налоговых доходов, закрепляемых за бюджетами муниципальных образований, который не соответствует ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ. Особенно это касается доходных налоговых поступлений для поселенческих бюджетов. Не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации установление в Тульской области единых нормативов отчислений по налоговым доходам для муниципальных районов и городских округов в области (см. ст. 3 Закона области о межбюджетных отношениях и ст. 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Следует отметить, что содержание Закона области о межбюджетных отношениях в целом следует привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно в части учета в бюджетных механизмах бюджетного статуса поселений.

Следует также отметить, что на областном уровне повторяется общий недостаток в части регулирования межбюджетных отношений, присущий федеральному законодательству. В частности, акцентирование внимания на межбюджетных трансфертах без учета правовых оснований поступления доходов в определенный бюджет порождает бюджетную зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих. Негативно сказывается на состоянии всей бюджетной системы Российской Федерации то обстоятельство, что она не сбалансирована по вертикали, т.е. не учитывается соблюдение пропорций при закреплении за бюджетами объема доходов в соответствии с объемами закрепленных расходов.

Не являются удачными положения, содержащиеся в Законе Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год» и регулирующие межбюджетные отношения. Так, в статье 32 указанного Закона говорится о том, что в случае введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования области налоговых льгот дотация из бюджета области уменьшается на сумму предоставленных льгот. При таком подходе органы местного самоуправления вообще не смогут воспользоваться имеющимся у них правом предоставлять налоговые льготы в целях активизации инвестиционной деятельности и решения других социально значимых задач на территории муниципального образования. Лучше было бы указать общепринятое в таких случаях правило о том, что «в случае предоставления налоговых льгот органами местного самоуправления для целей бюджетного регулирования берется за основу уровень доходов соответствующего местного бюджета без учета выпавших доходов в связи с предоставлением налоговых льгот».

В другом случае в п. 6 ст. 22 Закона Тульской области от 31 декабря 2004 года № 500-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2005 год» указывается порядок предоставления субсидий «на финансирование программы строек и объектов для областных государственных нужд по агропромышленному комплексу Тульской области – в сумме 31030,0 тыс. рублей». Если средства были предназначены действительно для областных нужд, то необходимо было их передавать в форме субвенции, режим которой в этом случае не нарушал бы прав органов местного самоуправления, поскольку режим субсидии предполагает использование части собственных средств на финансирование полномочий субъекта Российской Федерации.

В связи с новациями в Бюджетном кодексе Российской Федерации, которые заменили понятие «межбюджетные отношения» понятием «межбюджетные трансферты», по сути, все местные бюджеты стали подконтрольными, поскольку субъекты Российской Федерации получают указанные трансферты в различных формах. Между тем до введения действующего порядка подконтрольными были только те местные бюджеты, которые получали финансовую помощь. Доказательством этому является ст. 33 Закона Тульской области от 29 декабря 2005 года № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год», где установлен порядок проверки всех местных бюджетов – получателей трансфертов, как тех, кто получает финансовую помощь, так и тех, кто получает только субвенции на обеспечение наделяемых полномочий. Указанное обстоятельство следует квалифицировать как нарушение принципа самостоятельности бюджетов, а также свидетельство недостаточного учета правовых оснований для получения различных форм доходов в бюджет соответствующего уровня.

Имеются неясные формулировки в п. 8 ст. 2 Закона Тульской области от 15 мая 2006 года № 696-ЗТО «О бюджетных кредитах, предоставляемых из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований Тульской области», в котором установлено, что «средства, полученные муниципальным образованием области в качестве бюджетного кредита, расходуются исключительно на финансирование расходов, предусмотренных нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области о бюджете муниципального образования области и Соглашением». Вместе с тем остается неясным, что может быть взято в качестве основы для расходования бюджетного кредита: бюджет муниципального образования или Соглашение. Кроме того, необходимо учитывать, что Соглашение не может содержать дополнительных условий в части целевого использования кредита.

В Законе Тульской области от 28 декабря 2004 года № 494-ЗТО «Об организации социальной защиты и социальном обслуживании населения в Тульской области» также имеются некоторые недоработки. Неясно, о каких целевых социальных фондах, из которых предполагается выделять средства на социальные нужды, идет речь. Если это целевые бюджетные фонды, определяемые в соответствии со ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то почему они упоминаются отдельно от бюджета. Если это внебюджетные фонды, то почему они так не именуются. Нельзя согласиться также с формулировкой такого источника финансирования, как «кредиты банков и средства других кредиторов».

Следует признать не вполне удачными отдельные положения Закона Тульской области от 25 июля 2005 года № 609-ЗТО «О ежемесячной доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области». В частности, в ст. 3 Закона указано, что финансирование расходов на выплату доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, производится за счет средств соответствующих местных бюджетов. По сути, речь идет о распоряжении на областном уровне средствами местных бюджетов, что противоречит статьям 30 и 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации о самостоятельности бюджетов бюджетной системы. В тексте Закона (ст. 3) лучше было бы добавить, что «финансирование расходов на выплату доплаты к пенсии должны решать исключительно представительные органы местного самоуправления». Спорным является установленный Законом порядок перечисления доплаты из бюджетов как добавки к пенсии, в то время как пенсионный фонд имеет самостоятельные источники доходов.

Соответствуют Налоговому кодексу Российской Федерации законы Тульской области относительно налогов субъектов Российской Федерации. К ним, например, следует отнести: Закон Тульской области от 24 ноября 2003 года № 413-ЗТО «О ставках налога на игорный бизнес», Закон Тульской области от 24 ноября 2003 года № 414-ЗТО «О налоге на имущество организаций» и др. Особенно следует отметить как положительный момент то, что в текстах законов удалось избежать повторов с Налоговым кодексом Российской Федерации. То же самое можно сказать и о Законе Тульской области от 28 ноября 2002 года № 343-ЗТО «О транспортном налоге».

К числу повторяющихся недостатков законодательства области следует отнести то, что во многих случаях режим правового регулирования распространяется на муниципальные образования, что можно расценить как попытку подмены органов местного самоуправления.3

Выводы:

1. Особое внимание следует уделить созданию соответствующей материальной и финансовой базы для обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Целесообразно установить практику избирательного выделения муниципальным образованиям финансовой помощи (не выделять абсолютно всем муниципальным образованиям, особенно донорам). Представляется более обоснованным увеличить для них объем собственных доходов.

2. Сдерживающими факторами развития всей бюджетной системы Российской Федерации, влияния ее на другие сферы являются отсутствие обоснованной концепции бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, а также отсутствие четких правил деления объема расходных обязательств и доходов между уровнями бюджетной системы с целью сбалансирования ее по вертикали. В результате допускаются неэффективное использование бюджетных средств как инструмента государственного управления, а также излишняя и неоправданная концентрация доходов на федеральном уровне бюджетной системы и дефицитность бюджетов регионального и местного уровней.

В связи с этим целесообразно поставить перед федеральным законодателем вопрос о принятии федерального закона «О развитии бюджетной системы Российской Федерации», в котором можно решить три основные проблемы:

– закрепление целей функционирования всей бюджетной системы, конкретизация объема и пропорций финансирования на различные сферы жизнедеятельности общества с целью сбалансированного и гарантированного финансирования мер по осуществлению функций государства;

– разграничение между уровнями бюджетной системы на пять лет объема расходных обязательств и доходов пропорционально закрепленным за уровнями публичной власти полномочиям;

– приведение форм и методов бюджетного регулирования в соответствие с конституционным статусом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с тем, чтобы иметь ясность в формах получаемых в каждый бюджет доходов в зависимости от юридических оснований, объема прав и обязанностей органов власти, их получающих.

Принятие такого закона способствовало бы повышению стабильности и равномерности развития всей бюджетной системы Российской Федерации, повышению заинтересованности населения и соответствующих органов власти регионального и местного уровней в увеличении доходности своих бюджетов.

3. Анализ федерального законодательства, а также законодательства Тульской области, в том числе Закона Тульской области от 31 октября 2005 года № 625-ЗТО «О прожиточном минимуме в Тульской области», свидетельствует об отсутствии учета медицинских критериев и показателей, на основе которых должен учитываться интегральный показатель прожиточного минимума. Представляется целесообразным выступить с законодательной инициативой о возвращении к показателю государственного минимального социального стандарта4, который не был реализован в предыдущие годы по причине дефицита федерального бюджета, но который в наиболее оптимальной форме отвечал задачам сохранения населения страны.

  1. Развитие законодательства Тульской области в социальной сфере

Коренные изменения в условиях общественного прогресса, связанные с возрастанием роли человеческого капитала, потребовали обратить особое внимание на состояние и развитие социального законодательства. Национальные проекты получили поддержку у населения страны и привели к упорядочению деятельности органов власти, ответственных за их успешное выполнение, в том числе и в Тульской области.

Значение законодательства в социальной сфере обуславливается не только необходимостью решения проблем обеспечения социальной справедливости и социально-политической стабильности, но и влиянием законодательства на механизмы экономического поведения людей, в которых кроются предпосылки перехода либо к инновационному типу воспроизводства экономики региона, либо к технологическому отставанию и социально-экономическому регрессу. К тому же именно в этой сфере происходит наиболее интенсивное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а это требует дополнительных правовых решений.

Между экономической и социальной деятельностью существуют тесные взаимосвязи. Социальная сфера не может развиваться при слабой экономической базе. В то же время нельзя иметь сильную экономику без существенных инвестиций в социальное развитие. Именно социальное законодательство, обеспечивающее равные возможности для проявления способностей различных групп населения, создает предпосылки для формирования и успешного функционирования региональных инновационных систем.

Социальное законодательство в широком смысле включает в себя ряд отраслей законодательства. Динамично развивается законодательство в сфере образования. Конституционные принципы разграничения полномочий органов государственной власти, нормы закона Российской Федерации «Об образовании» способствуют активному развитию регионального законодательства в сфере образования как составной части российского законодательства. Принятые в Тульской области законы дополняют федеральное законодательство в сфере образования с учетом социально-экономических и культурных особенностей региона, устанавливают дополнительные по отношению к федеральным гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам.

Оценивая состояние законодательства области в сфере образования, необходимо отметить, что в основном оно соответствует общепризнанным нормам международного права, ориентируется на прогрессивные тенденции его развития. Положительным итогом явилось принятие целого ряда правовых актов, определяющих основные направления развития образования в регионе. В их числе законы об образовании, о государственной молодежной политике. Особенно следует отметить принятие Областной целевой программы «Развитие образования в Тульской области на 2007 – 2009 годы». Столь значительных по объему программ законодательный орган еще не принимал. Более 750 млн. рублей предполагается направить на строительство и капитальный ремонт школ, приобретение учебного оборудования, другие нужды. Эта программа должна стать хорошим дополнением к национальному проекту «Образование».

В связи с проведением реформы бюджетного сектора России, предусматривающей переход от финансирования содержания учреждения к оплате услуг, внедрением отраслевой системы оплаты труда, направленной на повышение заработной платы работников, расширением самостоятельности бюджетных учреждений принят закон о нормативах расчета размера субвенций местным бюджетам для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в расчете на одного обучающего на 2006 год. С учетом изменения индекса потребительских цен, инфляционных процессов планируется ежегодно устанавливать новые нормативы.

Актуальным направлением совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации в сфере образования является принятие закона о начальном и среднем профессиональном образовании, областных программ, определяющих комплекс мер по организации духовно-нравственного воспитания детей и молодежи, по поддержке молодежи на ближайшие годы.

В сфере культуры и науки приняты законы, направленные на регламентацию различных направлений культурной деятельности. В частности, законодательную базу сохранения и развития культурных ценностей в Тульской области составляют, прежде всего, акты, связанные с формированием определенных фондов культурных ценностей и статусом организаций, обеспечивающих формирование подобных фондов, их хранение и публичное использование. К таким законам относятся закон о музеях и музейных ценностях области, закон о библиотечном деле.

Подробную регламентацию на законодательном уровне получила деятельность по формированию музейного фонда области. Закон о музеях и музейных ценностях Тульской области определяет состав музейного фонда области, порядок включения и исключения из него музейных предметов и коллекций, управления им, условия доступности музейного фонда области. В него также включены нормы, посвященные статусу музеев. Несколько по-иному построен закон о библиотечном деле. В нем подробно регламентированы, прежде всего, вопросы доступности библиотечных фондов и построения библиотечной системы. Кроме того, в этом законе, как и в «музейном» законе, имеются нормы, посвященные порядку формирования фондов (в данном случае – библиотечных) и статусу определенных организаций культуры (библиотек).

В области реализуется областная целевая программа, направленная на сохранение и развитие кинообслуживания населения на 2005 – 2007 годы.

Назрела необходимость в скорейшем принятии закона об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Тульской области.

Совершенствование законодательства о науке является в настоящее время одним из наиболее актуальных направлений правовой практики. Актуальность этой темы обусловлена курсом на переход от экспортно-сырьевой ориентации экономики на ускоренное развитие ее перерабатывающих и, прежде всего, высокотехнологических секторов. Для достижения этой цели необходимо направить усилия органов государственной власти региона на существенное повышение роли науки в общественной жизни, стимулирование научно-технической и инновационной деятельности, активное вовлечение результатов научно-технической деятельности в хозяйственный оборот.

Законодательство о науке развивается в двух аспектах: в плане упорядочения структуры действующего законодательства и с точки зрения выработки путей оптимизации правового регулирования отношений между субъектами научной деятельности, органами государственной власти региона и потребителями научной продукции. В области принят и действует закон об осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории региона. Есть областная программа, определяющая государственную поддержку научно-технического потенциала области на ближайшие годы. Специальным законом утверждены премии в сфере науки и техники, которые являются формой поощрения ученых, специалистов и изобретателей на территории Тульской области за получение выдающихся научных достижений и осуществление важнейших наукоемких разработок.

Но этого явно мало и поэтому государственная политика региона в данной сфере должна быть направлена на усиление стимулирования приоритетных направлений прикладной науки, имеющих значение для области, разработку правовых механизмов дополнительного финансирования науки. Нужен закон о «малой науке».

Законодательное регулирование вопросов охраны здоровья граждан является одним из приоритетных направлений деятельности областной Думы. Законодательные акты, принятые в последние годы, создают правовые основы для модернизации региональной системы здравоохранения, определяют ее будущее.

Федеральные законы в сфере здравоохранения в соответствии со ст.76 Конституции Российской Федерации имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном «подкреплении» законами субъектов Российской Федерации. Однако федеральные законы вводят общие, основополагающие нормы, в то время как законы субъекта Российской Федерации являются элементом областного механизма правового регулирования и наполняют нормы спецификой региональной практики правоприменения. Так, действуют на современном этапе законы о здравоохранении в области, о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований государственным полномочием по организации оказания специализированной медицинской помощи (эндопротезирование). В данной отрасли, в отличие от других видов деятельности социальной сферы, в большей степени правовое регулирование обеспечивается программно-целевыми подходами в решении актуальных задач здравоохранения. В настоящее время реализуется несколько областных целевых программ медицинской направленности, в том числе программы дополнительной поддержки сельского здравоохранения, модернизации рентгеновского оборудования. Именно они представляют региональную составляющую национального проекта «Здоровье». В то же время нужны новые шаги в этом направлении, особенно в регулировании порядка оказания медицинских услуг.

Вопросы правового обеспечения физической культуры и спорта в последнее время привлекают к себе пристальное внимание. Это и не удивительно, учитывая то значение, которое приобретают физическая культура и спорт в современном обществе. Конституция Российской Федерации относит общие вопросы физической культуры и спорта к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время Тульская область имеет свои законы о физической культуре и спорте. В законах закрепляются меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта среди различных слоев населения, дополнительные гарантии охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Ряд законов уделяет пристальное внимание пропаганде физической культуры и спорта, детско-юношескому спорту. Но этого недостаточно, и в ближайшей перспективе целесообразно продолжить практику разработки областных программ, направленных на развитие системы здравоохранения, физической культуры и спорта в регионе.

Есть противоречия в развитии законодательства в жилищно-коммунальной сфере. До сегодняшнего дня жилищно-коммунальное хозяйство, на протяжении многих лет находящееся в стадии реформирования, остается зоной повышенных социально-экономических и политических рисков. По-прежнему не удовлетворяет качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

В рамках реализации нового Жилищного кодекса Российской Федерации продолжено формирование регионального жилищного законодательства. Совершенствуются нормы права, регулирующие: обеспечение прав потребителей жилищно-коммунальных услуг и порядок их предоставления; размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Принят закон о порядке признания граждан малоимущими в целях учета и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений. Этим законом устанавливаются правила признания органом местного самоуправления граждан малоимущими в целях постановки их на учет и предоставления жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

Областная целевая программа по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в области на 2002 – 2010 годы предусматривает ежегодное выделение бюджетных средств для проведения мероприятий по переселению граждан, проживающих в ветхом и аварийном жилищном фонде, а также ликвидацию ветхого и аварийного жилищного фонда, признанного органами местного самоуправления таковым на 1 января 2000 года.

Депутатами областной Думы проведена работа в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Правовую основу для реализации данного проекта создал Закон «О развитии ипотечного жилищного кредитования в Тульской области». Утверждена областная целевая программа развития ипотечного жилищного кредитования на 2006 – 2010 годы, на реализацию которой из бюджета области должно быть выделено около 490 млн. рублей. Предполагается, что при поддержке государства благоустроенное жилье получат более 4,4 тысячи семей. Кроме того, областная Дума утвердила Областную целевую программу «Обеспечение жильем молодых семей в Тульской области на 2006 – 2010 годы».

Вместе с тем анализ показывает, что не принят ряд законодательных актов в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации. Например, по вопросам определения иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации, а также устанавливающих порядок предоставления данным категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации (пункты 4 и 5 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).

По этим и ряду других вопросов прокуратурой области вносились представления в областную Думу. Депутаты не по всем вопросам были согласны с мнением прокуратуры, поскольку многие законопроекты должны быть внесены губернатором области. Вместе с тем, имея в виду важность принятия указанных актов для населения области, депутатскому корпусу следовало бы проявить большую активность и настойчивость.

К приоритетам законодательной деятельности в сфере жилья и жилищно-коммунального хозяйства на ближайшую перспективу относится решение следующих задач: дальнейшее развитие законодательства, направленного на развитие жилищно-коммунальной сферы, совершенствование порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда, модернизацию коммунальной инфраструктуры области. Для преодоления сложившейся в области крайне острой ситуации в сфере жилищного строительства представляется целесообразным разработать и принять закон о жилищных накопительных кооперативах.

Особое внимание уделяется законодательству в сфере социальной защиты населения. Важное место в законодательной практике области отведено реформированию социальной защиты населения. Главное – это замена части льгот денежными компенсациями, осуществленная в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Для исполнения данного Федерального закона разработаны 7 законов и 26 подзаконных нормативных правовых актов, которые приняты на региональном уровне в связи с передачей полномочий. Основными из них являются:

– Закон Тульской области от 28 декабря 2004 года № 493-ЗТО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области» (ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных, пострадавших от политических репрессий), сохранивший социальные гарантии граждан этой категории (кроме тружеников тыла) в виде мер социальной поддержки по оплате в размере 50 процентов жилищно-коммунальных услуг и приобретению топлива. Кроме того, иные льготы (по проезду, лекарственному обеспечению, зубопротезированию) заменены ежемесячными денежными выплатами в следующих размерах: ветеранам труда – 200 руб., труженикам тыла – 250 руб., реабилитированным и пострадавшим от политических репрессий – 250 руб.;

– Закон Тульской области от 28 декабря 2004 года № 492-ЗТО «О ежемесячном пособии на ребенка в Тульской области», установивший в области базовый размер ежемесячного пособия на ребенка – 80 рублей. Общий объем финансирования по назначению пособия 160 тыс. детей из малообеспеченных семей составит более 170 млн. рублей. Главная задача – это адресное предоставление лицам, постоянно зарегистрированным на территории области, ежемесячного пособия на ребенка до 16 лет (учащихся – до 18 лет) в семьях, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в расчете на душу населения;

– Закон Тульской области от 30 сентября 2006 года № 736-ЗТО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и в поселках городского типа (рабочих поселках), и о размерах, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельских населенных пунктах и в поселках городского типа (рабочих поселках)», предоставивший ежемесячную денежную выплату в размере 260 рублей 16,5 тыс. специалистов образования, культуры, здравоохранения, социальной сферы, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках;

– Закон Тульской области от 28 декабря 2004 года № 494-ЗТО «Об организации социальной защиты и социальном обслуживании населения в Тульской области», определяющий организационно-правовые, экономические и социальные принципы построения и функционирования системы социальной защиты населения в регионе, условия реализации государственной политики и полномочия органов государственной власти в сфере социальной защиты населения, регулирующий отношения в сфере социального обслуживания населения. Кроме того, указанным Законом регламентируются вопросы ресурсного обеспечения системы социальной защиты населения и социального обслуживания граждан, включая меры социальной поддержки социальных работников.

Важнейшее значение для отдельных категорий малообеспеченных граждан области имеют такие законы области, как Закон Тульской области от 7 декабря 2005 года № 654-ЗТО «Об Областной программе социальной и медицинской реабилитации инвалидов и ветеранов боевых действий, членов их семей, семей погибших, а также граждан, получивших увечья, ранения, травмы, заболевания в период прохождения военной службы и службы в правоохранительных органах, на 2006 год», Закон Тульской области от 28 декабря 2004 года № 495-ЗТО «О государственной социальной помощи в Тульской области» и Закон Тульской области от 11 января 2005 года № 506-ЗТО «О компенсации расходов на оплату стоимости проезда на междугородном транспорте детям, нуждающимся в санаторно-курортном лечении».

Приняты законы, регулирующие социальное обеспечение, защиту прав детей. Закон о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав наделил органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

В рамках реализации государственной социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов законодательно утверждена областная целевая программа по решению проблем инвалидности и инвалидов на 2006 – 2010 годы, а также определен порядок квотирования рабочих мест для приема на работу данной категории граждан.

Вместе с тем нет оснований утверждать, что цель Федерального закона № 122-ФЗ полностью реализована. Реформирование сложившейся системы социальных гарантий и компенсаций началось слишком кардинально без надлежащей нормативной базы, обеспечивающей реализацию положений Закона. Это стало причиной несвоевременного принятия отдельных правовых актов на региональном уровне.

Речь идет о принятии законов области, определяющих меры дополнительной социальной поддержки донорства в области на 2007-2010 годы, социальной и медицинской реабилитации инвалидов и ветеранов боевых действий, членов их семей, а также военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, получивших увечья, ранения, травмы, заболевания при исполнении служебных обязанностей.

Актуальной остается задача законодательного обеспечения реформирования здравоохранения, оплаты труда, образования, жилищно-коммунального хозяйства, культуры, научно-технической политики и инновационной деятельности. Предстоит также продолжить разработку необходимых мер по законодательному обеспечению защиты прав семьи, материнства, отцовства и детства. Все это должно способствовать решению острых демографических проблем, которым нужно уделить особое внимание.

3. Развитие законодательства Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды

Существенное влияние на развитие экологических проблем Тульской области оказывает ситуация, сложившаяся в сфере управления охраной окружающей среды. Разбалансированность полномочий федерального центра, регионов и местного самоуправления в этой сфере, отсутствие достаточной нормативной базы как на федеральном, так и на региональном уровне затрудняют природоохранную деятельность.

В настоящее время в Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды действуют 17 законов Тульской области и 34 постановления Тульской областной Думы. Из 17 законов: 3 – об утверждении региональных программ, 4 – об отмене или признании утратившими силу ранее принятых актов, 3 – об установлении льготного налогообложения и 7 направлены на непосредственное регулирование вопросов в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Проведенный анализ указанных актов показал, что основное внимание в Тульской области уделяется следующим основным направлениям:

– радиационная безопасность населения;

– защита населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

– распоряжение лесными ресурсами, их использование и охрана;

– разработка и охрана недр;

– распоряжение и охрана земельных ресурсов;

– развитие АПК, в том числе животноводства, сельского хозяйства и малых форм хозяйствования.

Радиационная безопасность населения. Регулированию данного вопроса посвящен Закон Тульской области от 10 июня 2006 года № 708-ЗТО «О радиационной безопасности населения в Тульской области», который принят в развитие Федерального закона от 9 января 1996 года № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». Рассматриваемым Законом регулируются отношения по обеспечению радиационной безопасности населения Тульской области и установлению полномочий органов государственной власти Тульской области в сфере обеспечения радиационной безопасности. Предусмотрены конкретные полномочия органов государственной власти Тульской области, осуществляющих деятельность по обеспечению радиационной безопасности, а также мероприятия по обеспечению радиационной безопасности. Анализ норм указанного законодательного акта свидетельствует о полноте правового регулирования отношений в сфере радиационной безопасности и соответствии федеральному законодательству.

В связи с изложенным для решения указанных вопросов Федеральным законом от 9 января 1996 года № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» и Законом Тульской области от 10 июня 2006 года № 708-ЗТО «О радиационной безопасности населения в Тульской области» предусматривается программный метод правового регулирования в сфере радиационной безопасности. Однако анализ правовой базы Тульской области показал, что этот метод используется в Тульской области не в полном объеме. Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о принятии специальной программы в данной сфере.

Защита населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Регулированию данного вопроса посвящен Закон Тульской области от 2 февраля 1998 года № 75-ЗТО (в ред. от 10 ноября 2005 года) «О защите населения и территорий Тульской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», который принят в развитие Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Данная сфера общественных отношений очень близка по предмету и методам правового регулирования радиационной безопасности.

Правовое регулирование в сфере защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должно быть направлено на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций, ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

Необходимость защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций обусловлена большим количеством факторов, создающих угрозу для безопасности жизни и здоровья человека: экологические проблемы, загрязнение окружающей среды вредными химическими веществами, техногенные, транспортные, природные катаклизмы и иные. И поэтому органы власти обязаны прогнозировать возникновение подобных ситуаций и иметь и применять механизмы по их разрешению, а также ликвидации последствий.

В целом рассматриваемый Закон области регулирует данные правоотношения лишь в общем порядке. Данным актом предусмотрены полномочия органов власти, порядок информационного и основы финансового обеспечения указанной сферы правоотношений. Вместе с тем необходимо отметить, что в силу внесения многочисленных изменений и дополнений в указанный Закон области он фактически утратил свое значение как регулятора отношений в указанной сфере.

К недостаткам правового регулирования в указанной сфере необходимо также отнести пробельность в решении вопросов по восстановлению территорий, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций; в установлении механизмов ликвидации чрезвычайных ситуаций; в установлении системы органов и организаций по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На основании вышеизложенного целесообразно действующий Закон отменить и принять новый, предусматривающий регулирование указанных выше вопросов. Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о комплексном регулировании проблем обеспечения экологической безопасности и охраны прав человека и гражданина, а также природных ресурсов. Этому будут способствовать законы в сфере охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, безопасности отходов производства и потребления, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и закон об экологической экспертизе.

Распоряжение лесными ресурсами, их использование и охрана. Регулированию данного вопроса посвящен Закон Тульской области от 28 июня 1999 года № 137-ЗТО «О порядке лесопользования для собственных нужд государственной лесной охраны в Тульской области», а также 13 постановлений Тульской областной Думы (в том числе 2 направлены на признание утратившими силу четырех ранее принятых актов в этой сфере).

Законом Тульской области от 17 июня1999 года № 137-ЗТО «О порядке лесопользования для собственных нужд государственной лесной охраны в Тульской области» уточнены полномочия и порядок использования лесного фонда для нужд Тульской области.

Законодательство в этой сфере должно быть направлено на обеспечение рационального использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования.

Вместе с тем необходимо отметить, что основной проблемой правового регулирования в указанной сфере является отсутствие комплексного и систематизированного правового регулирования. Законодательством Тульской области не регулируются такие вопросы, как использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов, отнесенные к предмету правового регулирования субъектов Российской Федерации Лесным кодексом Российской Федерации. Между тем новый Лесной кодекс Российской Федерации расширил полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования лесных отношений. В связи с этим целесообразно принять закон Тульской области об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов (варианты: закон о лесном хозяйстве области, об управлении лесным хозяйством).

Разработка и охрана недр. Правовое регулирование в данной сфере в Тульской области основано на Законе Тульской области от 2 февраля 1998 года № 78-ЗТО (в ред. 11 января 2006 года) «О недропользовании», который принят в развитие Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».

Развитие рыночных отношений вызвано необходимостью адекватного нормативного правового регулирования вопросов владения, пользования, распоряжения и охраны недр. Отсутствие подобного регулирования являлось определенным тормозом для нормального развития хозяйственного оборота, препятствовало подъему сельскохозяйственного производства. В этих условиях в области был принят Закон Тульской области от 2 февраля 1998 года № 78-ЗТО (в ред. 11 января 2006 года) «О недропользовании». Анализ норм указанного Закона свидетельствует о полноте правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений. Данным актом предусмотрены полномочия органов государственной власти Тульской области, порядок пользования недрами, вопросы рационального использования и охраны недр, а также основ государственного регулирования, контроля и геологического изучения недр.

Вместе с тем в Тульской области остаются неурегулированными вопросы региональной системы газоснабжения, а также полномочия органов государственной власти области в сфере геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения, предусмотренные Федеральными законами от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».

Распоряжение и охрана земельных ресурсов. Земля является основой жизни и деятельности граждан, предприятий, организаций. Правовое регулирование порядка распоряжения землей оказывает огромное влияние на формирование и становление рыночных отношений, сельского хозяйства, а также развитие агропромышленного комплекса, определенного в качестве приоритетного национального проекта.

Необходимо отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо исходить из:

– учета значения земли как основы жизни и деятельности человека;

– приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и недопустимости нанесения ей ущерба;

– приоритета охраны жизни и здоровья человека;

– участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, и обеспечения органами власти такого участия;

– приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

– платности использования земли;

– деления земель по целевому назначению на категории.

В связи с этим нельзя не отметить особую значимость данной сферы правоотношений. На регулирование вопросов землепользования направлены Законы Тульской области от 30 июня 2004 года № 456-ЗТО «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области», от 7 июня 2004 года № 452-ЗТО «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тульской области» и от 10 июня 2002 года № 304-ЗТО «Об установлении на территории Тульской области цены земли при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений».

Во исполнение требований Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Тульской областной Думой были приняты законы и внесены изменения в действующее законодательство, направленные на регулирование вопросов землепользования, в частности:

– установлены размеры участков, предоставляемых гражданам, Законом Тульской области от 30 июня 2004 года № 456-ЗТО «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области»;

– предусмотрены особенности оборота земель сельскохозяйственного значения Законом Тульской области от 7 июня 2004 года № 452-ЗТО «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тульской области»;

– установлены цены на землю при продаже земельных участков собственникам зданий, строений и сооружений Законом Тульской области от 10 июня 2002 года № 304-ЗТО «Об установлении на территории Тульской области цены земли при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений».

Правовой анализ данных законодательных актов свидетельствует, что указанные вопросы урегулированы в полном объеме и в соответствии с федеральным законодательством. Вместе с тем к недостаткам правового регулирования рассматриваемой сферы необходимо отнести слабую реализованность всех полномочий субъекта Российской Федерации в части регулирования землепользования. Нет комплексного правового акта, регулирующего земельные правоотношения в Тульской области, в частности, устанавливающего: порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; порядок разработки и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; порядок охраны земель; категории земель; порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в собственности Тульской области; порядок предоставления земель гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и иные правоотношения, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации.

Анализ деятельности Тульской областной Думы свидетельствует о том, что далеко не всегда используется предоставленное п. 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации право на осуществление собственного правового регулирования, причем даже в тех случаях, когда принятие законов субъекта Российской Федерации абсолютно необходимо. В частности, имела место длительная задержка с принятием ряда нормативных правовых актов области, позволяющих реализовать Земельный Кодекс Российской Федерации в полном объеме. Статья 10 Земельного Кодекса Российской Федерации к полномочиям субъекта Российской Федерации относит разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель. Такая программа в Тульской области отсутствует. На это внимание депутатов областной Думы неоднократно обращалось прокуратурой области.

Нереализованными остаются полномочия Тульской области в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, землеустройства, государственного земельного кадастра, мелиорации земель, перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, предусмотренные Федеральными законами от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве».

Развитие АПК, в том числе животноводства, сельского хозяйства и малых форм хозяйствования. Данная сфера правового регулирования находится только в становлении и развитии. В соответствии с приоритетным национальным проектом «Развитие АПК» принят Закон Тульской области от 29 декабря 2006 года № 790-ЗТО «Об областной целевой программе «Развитие сельскохозяйственных потребительских кооперативов на территории Тульской области на 2007-2010 годы». Программа предусматривает механизмы доступа таких товаропроизводителей на рынки переработки и потребления, обеспечения их соответствующей инфраструктурой. Соответствующее финансовое обеспечение развития указанной сферы предусматривается законом области о бюджете области на соответствующий год.

Однако, на наш взгляд, в сфере правового регулирования указанных вопросов необходимо разработать и принять законодательные акты, направленные на обеспечение прав крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а также регулирование вопросов ведения личного подсобного хозяйства. Полномочия по правовому регулированию указанных вопросов предусмотрены Федеральными законами от 11 июля 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Актуальной в законодательном плане остается проблема сохранения биоресурсов области. Принимая во внимание, что сохранение и устойчивое использование биоразнообразия являются существенными элементами устойчивого развития региона, необходима разработка стратегии развития Тульской области в этом направлении. Необходимо урегулировать вопросы рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, племенного животноводства, а также вопросы сохранения и развития животного мира в рамках полномочий Тульской области, предусмотренных Федеральными законами от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 3 августа 1995 года № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» и от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Не реализованы законодательные полномочия Тульской области в сфере использования и охраны водных объектов; сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), особо охраняемых природных территорий и природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предусмотренные Федеральными законами от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Водным кодексом Российской Федерации.

Правовое регулирование в указанной сфере правоотношений не носит комплексного и системного характера, оно не затрагивает многих вопросов, имеющих значение для развития Тульской области (животный мир, животноводство, рыболовство, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, землеустройство, мелиорация и т.д.), характеризуется сужением предмета правового регулирования (принятие законов по частным вопросам («мелкотемье») при отсутствии базовых законов).

22 декабря 2006 года Тульской областной Думой принят Закон Тульской области «Об Областной целевой программе «Экология и природные ресурсы Тульской области на 2007 – 2011 годы». Такая программа не принималась в области с 2002 года. Ожидаемыми результатами реализации мероприятий Программы должны стать: улучшение качества окружающей природной среды, снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду, упорядочение использования лесного фонда, ранее находившегося во владении сельскохозяйственных организаций, обеспечение качественного контроля за объектами окружающей среды и продуктами питания на территориях области, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, создание системы обезвреживания и утилизации отходов производства и потребления, последующее развитие системы мониторинга окружающей среды в Тульской области.

Представляется, что развитие законодательства в рассматриваемой сфере должно осуществляться по следующим направлениям:

– разработка и принятие базовых законов по основным неурегулированным направлениям развития отношений в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды;

– систематизация действующих актов, регулирующих отдельные вопросы в сфере рассматриваемых правоотношений, и объединение их в базовый;

– отмена устаревших и недействующих актов, в частности постановлений Думы, о которых говорилось выше.

Таким образом, дальнейшие усилия по развитию законодательства в сфере окружающей природной среды и природных ресурсов должны быть направлены как на развитие, так и на совершенствование действующей правовой базы путем ликвидации противоречий, гармонизации законодательства Тульской области с федеральными и международными нормами, сохраняется актуальность последовательной реализации действующих законов области и совершенствования подзаконного регулирования.

4. Развитие законодательства Тульской области в сфере безопасности и правопорядка

Законодательство в сфере безопасности и правопорядка включает в себя широкий спектр правоотношений, относящихся к различным отраслям законодательства. Данные правоотношения складываются в сфере безопасности дорожного движения; пожарной безопасности; борьбы с преступностью, терроризмом, экстремизмом, незаконным распространением наркотиков, незаконным оборотом алкогольной продукции; борьбы с детской беспризорностью и преступностью несовершеннолетних; борьбы с бродяжничеством, попрошайничеством и др. Их объединяет направленность на предотвращение и устранение ситуаций и явлений, которые создают угрозу жизни и здоровью людей, а также имуществу и окружающей среде.

В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В этой сфере действует более 40 нормативных правовых актов, принятых Тульской областной Думой (законов и постановлений). Анализ принятых актов свидетельствует о том, что основное внимание уделяется:

– обеспечению законности и правопорядка, общественной безопасности (Закон Тульской области от 27 апреля 2005 года № 569-ЗТО «Об Областной целевой программе «Комплексные меры борьбы с преступностью в Тульской области на 2005 – 2007 годы», Закон Тульской области от 11 ноября 2005 года № 641-ЗТО «О пожарной безопасности в Тульской области» и др.);

– законодательству об административных правонарушениях (например, Закон Тульской области от 9 июня 2003 года № 388-ЗТО «Об административных правонарушениях в Тульской области» и др.);

– кадрам судебных органов (например, Закон Тульской области от 26 апреля 2004 года № 444-ЗТО «О порядке назначения представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей Тульской области», Закон Тульской области от 18 июня 2000 года № 203-ЗТО «О мировых судьях в Тульской области» и др.).

Ряд постановлений областной Думы принят по результатам рассмотрения представлений прокурора Тульской области, внесенных в связи с отдельными нарушениями федерального законодательства, что свидетельствует о наличии проблем в практике правоприменения.

Представляется, что не все группы общественных отношений, прямо влияющих на состояние безопасности и правопорядка, урегулированы. В частности, это относится к области трудовой миграции, организации учета мигрантов органами социальной защиты и правоохранительными органами. Это особенно важно в связи с принятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Неурегулированность многих вопросов в этой области приводит к обострению межнациональных отношений, росту преступности.

В законодательстве области (возможно, путем принятия Программы миграционной политики) следовало бы урегулировать миграционные потоки путем квотирования рабочих мест по отраслям экономики, использования системы профессионального отбора или профессионального обучения.

Тульской областной Думой утверждаются комплексные программы по усилению борьбы с преступностью в Тульской области, как правило, на два года. Вместе с тем анализ Комплексной программы по усилению борьбы с преступностью на 1995 – 1996 годы, принятой постановлением Тульской областной Думы от 26 января 1995 года, и Закона Тульской области «Об Областной целевой программе «Комплексные меры борьбы с преступностью в Тульской области на 2005 – 2007 годы» свидетельствует, что традиционно основное внимание в них уделяется материально-техническому обеспечению деятельности органов внутренних дел. При несомненной важности решения указанных проблем представляется необходимым при разработке таких программ отходить от принципа «латания дыр». С учетом изменений в структуре и формах преступной деятельности и видов преступлений необходим комплексный (с привлечением государственных органов, органов местного самоуправления и общественных организаций) подход, ориентированный на устранение причин преступности. В частности, в программах пока отсутствуют меры по устранению детской безнадзорности и преступности, по снижению коррупциогенности законодательства, по решению вопросов социальной реабилитации лиц, ранее судимых, профилактике новых видов преступлений и т.д.

Следует отметить, что отдельные законодательные акты приняты с превышением полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения. В некоторых актах нарушены правила юридической техники. В частности, ст. 5.1 Закона Тульской области от 9 июня 2003 года № 388-ЗТО «Об административных правонарушениях в Тульской области», устанавливающая административную ответственность за невыполнение требований депутата областной Думы (в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда), не основана на нормах федерального законодательства и законодательства области, определяющих статус и полномочия депутата. В соответствии с Законом Тульской области от 5 октября 2005 года № 620-ЗТО «О статусе депутата Тульской областной Думы» за депутатом как членом коллегиального законодательного органа закреплено лишь право депутатского запроса. Между тем институт «законных требований», как и право депутата областной Думы давать обязательные указания должностным лицам органов государственной власти области, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в законодательстве не закреплены. Поэтому не логично и не верно с точки зрения юридической техники устанавливать административную ответственность за эти действия.

Федеральное законодательство не содержит аналогичных норм ответственности за невыполнение законных требований депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В отдельных законодательных актах наблюдается прямое дублирование положений федерального законодательства. В частности, Закон Тульской области от 22 января 1998 года «О защите населения и территорий Тульской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в значительной степени состоит из дублируемых положений Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Имеют место случаи, когда несвоевременно вносятся изменения в законы области в связи с принятием федеральных нормативных актов. Примером является задержка с внесением изменений в Закон Тульской области от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы», что привело к обоснованным обращениям помощников мировых судей и секретарей судебных заседаний на нарушение их законных прав на оплату труда.

Анализ показывает, что основными причинами имеющихся нарушений федерального законодательства являются: несвоевременное внесение изменений в законы области в связи с принятием новых или изменением действующих федеральных нормативных актов, что в ряде случаев приводит к нарушению прав граждан и юридических лиц; неверное толкование и отражение положений федеральных нормативных актов в законодательстве области; недостаточно глубокий анализ федерального законодательства на предмет необходимости внесения соответствующих изменений в законодательство области.

Депутатам областной Думы следует более внимательно анализировать федеральное законодательство (особенно в части возможности установления дополнительных гарантий, льгот, защиты прав и интересов жителей области, юридических лиц) и своевременно обеспечивать урегулирование соответствующих общественных отношений в нормативных актах области.

5. Развитие законодательства Тульской области о государственных и демократических институтах

Данная сфера имеет большое значение для страны и области. К законодательству в сфере государственного устройства Тульской области относится, прежде всего, Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. № 265-ЗТО, состоящий из 11 глав. Уставом определены следующие направления регулирования:

– государственно-правовой статус Тульской области;

– экономическая и финансовая основы Тульской области;

– основы организации государственной власти Тульской области, местного самоуправления;

– порядок взаимоотношений областной Думы, губернатора области и администрации области;

– гарантии защиты интересов области, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения ответственности органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

Вместе с тем следует обратить внимание на положение в структуре Устава (Основного Закона) Тульской области вопросов об обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, которые нашли свое отражение только в главе 9 Устава. Подобное размещение столь важных конституционных положений в структуре Устава (Основного Закона) Тульской области не соответствует общей концепции федерального законодательства.

Остается пробел в законодательном закреплении правового статуса, порядка назначения (избрания), освобождения от должности и деятельности Уполномоченного по правам человека (ст. 54 Устава (Основного Закона) Тульской области).

Не принят Закон о статусе административного центра Тульской области (ст. 5 Устава (Основного Закона) Тульской области).

Представляется не вполне обоснованным наделение правом законодательной инициативы в областной Думе только одной общественной организации – Тульской федерации профсоюзов (ч. 1. ст.19 Устава (Основного Закона) Тульской области). Это ущемляет права других общественных организаций.

Несмотря на то, что Устав (Основной Закон) Тульской области устанавливает в качестве одной из форм народовластия референдум области, а ст. 18 (п. 3, подп. 3) Устава (Основного Закона) – полномочия областной Думы назначать референдум области, в течение длительного времени отсутствовало законодательство о референдуме области, что делало невозможным реализацию гражданами в данной форме права на участие в управлении делами области.

Развивалось законодательство в сфере регулирования правового статуса Тульской областной Думы и ее депутатов. Статус и полномочия Тульской областной Думы определяются Уставом (Основным Законом) Тульской области (ст. ст. 16-27). Статус депутата Тульской областной Думы определяется Законом Тульской области от 25 октября 2005 года № 620-ЗТО «О статусе депутата Тульской областной Думы». Вместе с тем статус помощника депутата Тульской областной Думы определяется постановлением областной Думы от 27 апреля 2006 года № 31/1314 «О Положении о помощнике депутата Тульской областной Думы». Учитывая, что статус помощника не является самостоятельным, производен от статуса депутата и деятельность помощника направлена на обеспечение полномочий депутата, представляется целесообразным круг вопросов, связанных со статусом помощника, закрепить в законе о статусе депутата (как это закреплено в федеральном законодательстве).

В рамках административной реформы развивается законодательство в сфере регулирования правового статуса органов государственной власти Тульской области. Принят ряд законов Тульской области: «О системе органов исполнительной власти и структуре администрации Тульской области», «О контрольной комиссии Тульской областной Думы» и другие.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство Тульской области в указанной сфере схематично определяет правовое положение органов исполнительной власти. Принятые нормативные акты не конкретизируют правовое положение губернатора Тульской области как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, статус администрации области, не определяют особенностей правового положения видов органов исполнительной власти. Правовое регулирование организации и деятельности системы органов исполнительной власти осуществлено в недостаточной степени и здесь нужны новые решения.

Согласно Уставу (Основному Закону) Тульской области (ст. 33) структура и порядок формирования администрации области устанавливаются законом об администрации области. До настоящего времени такой закон не принят.

Кроме того, необходимо отметить, что статья 33 Устава (Основного Закона) Тульской области имеет внутреннюю несогласованность. Так, администрация области состоит из губернатора области, вице-губернатора, первого заместителя губернатора области – руководителя аппарата администрации области, заместителей губернатора области, руководителя органа по управлению государственным имуществом области и руководителя финансового органа. При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 33 Устава (Основного Закона) Тульской области администрация области слагает свои полномочия перед вступившим в должность лицом, наделенным полномочиями губернатора области, а также в случае принятия губернатором области решения о ее отставке. Вызывает сомнение, что администрация области, включая губернатора, может сложить свои полномочия перед новым губернатором, поскольку «старый» губернатор не слагает свои полномочия перед «новым» губернатором (особенно в том случае, если «старый» губернатор наделен полномочиями на новый срок, т.е. стал «новым» губернатором). Также вызывает сомнения возможность губернатора отправить в отставку всю администрацию, частью которой он сам является. По-видимому, в данных случаях речь в Уставе должна идти о конкретных должностных лицах администрации области.

Пробелом в законодательстве Тульской области является отсутствие нормативно-правового регулирования статусов отдельных органов исполнительной власти. Закон Тульской области «О системе органов исполнительной власти и структуре администрации Тульской области» нуждается в изменении в соответствии с федеральным законодательством. Потребуются дополнения, касающиеся более детального регулирования структуры администрации Тульской области, административных регламентов. Нуждаются в обновлении Положения об органах исполнительной власти Тульской области.

Законом Тульской области от 25 февраля 1999 года № 113-ЗТО (в ред. от 1 ноября 2005 года) «Об избирательной комиссии Тульской области» определяется правовое положение только одного государственного органа. Вместе с тем Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ. (в ред. от 25 июля 2006 года) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предполагает, что субъекты Российской Федерации своими законодательными актами могут закреплять статус не только избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, но и окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, а также избирательных комиссий муниципальных образований.

Представляется целесообразным принятие закона области, упорядочивающего порядок формирования и правовое положение не только избирательной комиссии области, но и иных избирательных комиссий. Это позволит разгрузить законодательные акты, регулирующие непосредственно порядок проведения выборов и референдумов.

В ходе реформы государственной службы законодательство Тульской области было приведено в соответствие с федеральным, а именно были приняты следующие законы Тульской области: от 31 октября 2005 года № 623-ЗТО (в ред. от 6 декабря 2006 года) «О государственной гражданской службе Тульской области»; от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области»; от 28 декабря 2005 года № 661-ЗТО «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Тульской области»; от 25 июля 2005 года № 610-ЗТО «О пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Тульской области и муниципальным служащим в Тульской области»; от 4 июня 2001 года № 245-ЗТО (в ред. 10 июня 2006 года) «Об исчислении стажа государственной и муниципальной службы государственных и муниципальных служащих Тульской области»; от 24 января 2000 года № 169-ЗТО (в ред. 21 июля 2005 года) «Об аттестации муниципальных служащих Тульской области»; от 31 октября 2005 года № 622-ЗТО «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тульской области».

Вместе с тем в законодательстве Тульской области не раскрыты положения, установленные Законом Тульской области от 31 октября 2005 года № 623-ЗТО (в ред. 6 декабря 2006 года) «О государственной гражданской службе Тульской области», а именно о правовом статусе, функциях и полномочиях органа по управлению государственной службой, о кадровом резерве на гражданской службе области и кадровом резерве в государственном органе субъекта Российской Федерации, об оплате труда работников государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы. Следует отметить, что в целях реализации направлений реформы государственной службы положительным будет являться разработка программы совершенствования системы государственной службы, а также методики исчисления оплаты труда государственных служащих исходя из результатов их деятельности.

В Закон Тульской области от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области» целесообразно добавить положения следующего содержания: «Установить, что введение должностей гражданской службы, предусмотренных Реестром, производится в пределах утвержденных в установленном порядке предельной численности и фонда оплаты труда соответствующих государственных органов.

Введение должностей, не предусмотренных Реестром, не допускается.».

Интенсивно развивалось законодательство в сфере местного самоуправления. Анализ законодательства Тульской области о местном самоуправлении показывает, что в настоящее время оно в основном приведено в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В области принято 114 законов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Утратили силу Законы Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской области», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тульской области», «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области» и другие.

Законами области регулируются установление организации системы местного самоуправления и его органов, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, организация системы муниципальной службы.

Следует отметить, что в целях приведения законодательства Тульской области в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ были установлены основные положения, касающиеся выборов главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления. Была образована комиссия по местному самоуправлению Тульской областной Думы, решались вопросы установления численности представительных органов первого созыва вновь образованных в Тульской области муниципальных образований и сроков их полномочий, даты выборов в представительные органы и глав вновь образованных в Тульской области муниципальных образований.

Принят ряд нормативных правовых актов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: по поддержке сельскохозяйственного производства, образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, государственной регистрации актов гражданского состояния, образованию и организации деятельности административных комиссий и рассмотрению дел по административным правонарушениям, организации оказания специализированной медицинской помощи (эндопротезирование).

За период с 2000 по 2005 год было принято более 70 законов об утверждении перечня объектов коммунально-бытового назначения, передаваемых из государственной собственности в собственность муниципальных образований, а также 9 законов об утверждении перечня объектов, принимаемых в государственную собственность из собственности муниципальных образований.

Законом Тульской области также определены дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации муниципального района (городского округа) и условия контракта для главы администрации муниципального района (городского округа) в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем представляется целесообразным принять закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вместо утратившего силу подобного закона. Кроме того, необходимо рассмотреть предложение о наделении органов местного самоуправления более широким кругом государственных полномочий в социальной сфере, как это практикуется в других субъектах РФ (в Ленинградской, Самарской областях), по предоставлению мер социальной поддержки в виде ежемесячных денежных выплат ветеранам труда, труженикам тыла, жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки семьям с детьми, проживающим в Тульской области, в виде выплат ежемесячных пособий на детей и единовременных пособий при рождении ребенка; по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Тульской области в виде денежных выплат (социальные пособия, единовременные выплаты, в том числе материальная помощь на погребение) и в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи); по предоставлению единовременной выплаты лицам, зарегистрированным по месту жительства в Тульской области и состоящим в браке 50 и 60 лет; по предоставлению мер социальной поддержки пенсионерам, а также гражданам, получающим ежемесячную денежную выплату из федерального бюджета и (или) бюджета Тульской области по оплате проезда в автомобильном транспорте общего и пригородного сообщения Тульской области, а также в железнодорожном транспорте пригородного сообщения по территории Тульской области; по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам труда и жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам бюджетной сферы, работающим и проживающим в сельской местности, в виде ежемесячных денежных компенсаций; по организации социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, семей, имеющих детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей, детей с ограниченными возможностями, граждан без определенного места жительства и граждан, вернувшихся из мест лишения свободы, имеющих последнюю регистрацию в Тульской области.

Следует отметить, что остается пробел в законодательстве Тульской области по вопросу определения порядка проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в Тульской области.

Тенденцией развития законодательства области о местном самоуправлении является то, что большая часть законов содержит решения однократного применения. Так, из числа указанных законов 26 – о переименовании муниципальных образований и установлении их границ, 54 закона – о передаче объектов жилищного и коммунально-бытового назначения из собственности области в собственность муниципальных образований, 3 закона – о признании утратившими силу законов Тульской области в сфере местного самоуправления.

Вновь принятые законодательные акты отличались не вполне удовлетворительным технико-юридическим качеством, о чем свидетельствуют акты прокурорского реагирования, внесенные на эти законы, с целью устранения их противоречия федеральному законодательству о местном самоуправлении. Закон Тульской области от 29 ноября 2005 года № 650-ЗТО «О порядке решения на территории Тульской области вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период» (вступил в силу с 1 января 2006 г.) в настоящее время утратил силу. Причиной этого послужило отсутствие в нем обоснованного подхода к определению объема полномочий вновь образованных муниципальных образований. Вопросы, связанные с разграничением полномочий, предполагается решать в индивидуальном порядке – на основе соглашений, заключаемых между муниципальным районом и входящим в его состав поселением. Однако такой порядок решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий в отсутствие единого подхода, определенного законом области, может вызвать принятие произвольных, не основанных на Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решений и, соответственно, судебные споры.

Следует уделять большое внимание демократическим аспектам государственного управления. Привлечение граждан к управлению государственными и общественными делами возможно в форме организации публичных слушаний. В соответствии со ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие слушания должны проводиться по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Однако федеральное законодательство не устанавливает порядок проведения такого рода слушаний. Порядок проведения публичных слушаний может быть регламентирован законодательным актом, устанавливающим правовой статус законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, или специальным законодательным актом.

Положительным можно назвать опыт муниципального образования город Тула, в котором существует данный институт, а также действует специальный нормативный правовой акт – Положение «О депутатских публичных слушаниях», утвержденное решением Тульской городской Думы, которое предусматривает заблаговременное оповещение граждан о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях граждан, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Одним из предложений можно считать нормативное закрепление перечня вопросов, которые могут быть предметом публичных слушаний.

Получило развитие законодательство Тульской области, регулирующее вопросы организации и функционирования общественных объединений. Важной формой привлечения граждан к рассмотрению государственных вопросов является организация консультативных и иных общественных органов (при губернаторе области или областной Думе). В этой связи интересным представляется опыт организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Своего рода прообраз «общественной палаты» уже существует в Тульской области в форме Губернаторского совета – совещательного органа при губернаторе Тульской области, куда помимо должностных лиц органов государственной власти входят и представители общественных организаций – президент Тульского областного Союза работодателей, председатель Тульской федерации профсоюзов, председатель областного Совета Тульского регионального отделения Всероссийской общественной организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, а также представители Совета муниципальных образований Тульской области. Однако существенным недостатком такого органа является недостаточно демократичный порядок его формирования.

В настоящее время ряд молодежных общественных организаций в Тульской области (в частности, территориальное подразделение Всероссийской общественной организации «Молодая Гвардия Единой России») инициируют принятие закона Тульской области «О молодежном парламенте в Тульской области». Такой закон, определяющий статус молодежного парламента как коллегиального, совещательного и консультативного органа при областной Думе по вопросам молодежной политики области, может быть принят. Потребуется решение проблем материального и финансового обеспечения данного органа.

Законодательством Тульской области урегулированы лишь отдельные стороны взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с общественными объединениями. Так, Законом Тульской области от 26 июня 2000 года № 188-ЗТО (в ред. от 7 декабря 2005 года) «О государственной молодежной политике в Тульской области» урегулирован порядок взаимодействия органов государственной власти и молодежных (детских) организаций, в том числе формы и порядок государственной поддержки.

Вместе с тем государственная поддержка оказывалась и иным общественным организациям (см. распоряжение губернатора Тульской области от 5 января 2001 года № 9-Р «Об оказании финансовой помощи Тульскому областному отделению общественной организации «Союз женщин России»; постановление губернатора Тульской области от 11 марта 1997 года № 106 (в ред. от 1 февраля 2000 года) «О мерах по поддержке общественного объединения «Тульская областная оборонная спортивно-техническая организация»). Предполагается, что если оказывается государственная поддержка (в том числе и финансовая помощь) общественным организациям, то порядок ее оказания следует унифицировать, чтобы не возникали вопросы о неоправданных преимуществах в отношении той или иной общественной организации. Например, следует законодательно урегулировать предоставление материальной поддержки общественным организациям. Установить, в какой сфере общественной жизни должна работать организация, для того чтобы получить государственную поддержку (например, социальная и правовая помощь лицам, нуждающимся в социальной и правовой защите), правовое образование, защита прав человека; охрана здоровья граждан и окружающей природной среды; охрана памятников истории и культуры, сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей). Возможно также оказание государственной поддержки в форме грантов на конкурсной основе.

Постановление губернатора Тульской области от 12 декабря 1997 года № 402 «О взаимодействии администрации Тульской области с Тульской федерацией профсоюзов по реализации в Тульской области Закона Российской Федерации «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» регламентирует порядок привлечения профессиональных союзов к решению вопросов, находящихся в компетенции органов исполнительной власти Тульской области (в том числе при подготовке нормативно-правовых актов, затрагивающих социально-экономические права граждан; участие в контроле за целевым использованием бюджетных средств на финансирование выплаты зарплаты и социальных пособий; предоставление информации по социально-трудовым и экономическим вопросам). Однако, как отмечалось выше, для обеспечения привлечения граждан к решению государственных вопросов подобные права следует предоставлять не одной общественной организации, а всему их спектру, существующему на территории Тульской области.

В связи с этим положительным является опыт муниципального образования город Тула, где создан Тульский городской консультативный Совет общественных организаций как совещательный орган, объединяющий по принципу прямого делегирования представителей общественных организаций, действующих на территории города, с целью консолидации их сил, взаимной информации, координации действий и взаимопомощи по защите социально-экономических прав и интересов общественных организаций и их членов. Актом, учреждающим такой орган, является постановление Главы города Тулы от 26 февраля 1998 года № 263 «О создании консультативного совета общественных организаций г. Тулы».

Что касается регулирования вопросов об обращениях граждан, то следует отметить, что утратил силу Закон Тульской области от 15 сентября 1995 года № 13-ЗТО «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области». Причиной для принятия соответствующего Закона Тульской области послужило вступление в силу Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».

Однако в соответствии со ст. 3 (ч. 2) указанного выше Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. Областной законодатель несколько поторопился, признав утратившим юридическую силу закон области, не только не противоречащий федеральному законодательству, но и устанавливающий дополнительные гарантии прав граждан.

Активно развивается законодательство в сфере государственной и муниципальной службы, местного самоуправления при слабом, незначительном развитии механизмов гражданского общества, создания и укрепления институтов общественного контроля, взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления и гражданами. В современных условиях для преодоления отчуждения между государственной властью и гражданами необходимо более активное использование демократических институтов, обеспечивающих включение граждан в деятельность государственной администрации. Информированность граждан о деятельности органов государственной власти Тульской области недостаточно полная, портал органов исполнительной власти Тульской области практически не содержит правовой информации для информирования граждан, слабо развита сеть интернет-ресурсов органов местного самоуправления. Кроме того, следует систематически обновлять портал органов государственной власти Тульской области, так как материал, помещенный на портале, в некоторых случаях носит устаревший характер (2003 – 2005 гг.).

Принятие этих мер будет способствовать более эффективной реализации законов, расширению участия граждан в обсуждении и принятии законов, в контроле за их выполнением.

6. О системе законодательства Тульской области и организации законодательной деятельности областной Думы

Одним из направлений работы областной Думы как органа законодательной власти является реализация права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерации, предоставленное Конституцией Российской Федерации.

В основном, используется такая форма, как внесение изменений в действующие законы, тогда как возможны и инициатива о принятии нового закона, и предложения о признании федеральных законов утратившими силу.

Хотя законодательные органы субъектов Российской Федерации занимают второе место после депутатов Государственной Думы по числу внесенных законопроектов (29,77 процента), в то же время по числу принятых законов (3,36 процента) имеют самый низкий показатель. Среди причин такого положения дел следует отметить и недостаточно качественную подготовку таких инициатив (основная причина отклонения или снятия с рассмотрения законопроектов – невыполнение требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы).

В результате этого не в полной мере учитываются мнения субъектов Российской Федерации в законодательном процессе, что приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами региональных особенностей. Потенциал законодательных инициатив субъектов Российской Федерации не востребован. Для этого в настоящее время необходимо использовать такую форму, как консолидация законодательных предложений законодательных органов нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе в рамках федеральных округов. Под этим понимается коллективное внесение законодательной инициативы от группы субъектов Российской Федерации, в результате чего следует ожидать повышения обоснованности законопроекта.5 Такие предложения неоднократно звучали на заседаниях Совета законодателей Центрального федерального округа и его президиума. Тульской областной Думе следует активизировать участие в этой работе (при этом необходимо закрепить организацию такой деятельности как в нормативных документах о работе аппарата Тульской областной Думы, так и в ее регламенте). При внесении консолидированной инициативы представляется целесообразным выбирать «головной» субъект Российской Федерации для сопровождения законопроекта, вносимого от имени нескольких субъектов Российской Федерации. Кроме того, такой законопроект может быть внесен через Совет Федерации, предварительно обсужден на заседании Совета законодателей или его президиума.

Следует отметить, что определенная база для интенсификации работы в этом направлении в области имеется. Аппаратом областной Думы налажены четкие связи с законодательными органами власти других субъектов Российской Федерации, ведется весьма интенсивная работа по анализу их законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Современный этап развития российской государственности диктует необходимость активного использования имеющегося потенциала и новых форм.

Поскольку среди системных проектов, осуществляемых под эгидой Совета Федерации, особое место принадлежит Совету по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – Совет законодателей), постольку деятельность Совета законодателей может и должна получить импульсы к дальнейшему развитию. Совет законодателей может обрести более четкие контуры, его решения могут получить новое звучание, его заседания могут стать событием в политической и правовой жизни России.

Существенными для областной Думы являются законопроекты, предусматривающие внесение изменений в действующие законы в целях разрешения компетенционных коллизий между уровнями власти, возникающих в связи с интенсивно проходящим процессом разграничения полномочий. Необходимо отметить, что в связи с высокими темпами разработки проектов законов в Правительстве Российской Федерации и дефицитом времени, отводимого на законодательный процесс, реализация права законодательной инициативы в процессе подготовки законопроектов ко второму чтению весьма затруднена. Между тем зачастую такое участие вызывается необходимостью оперативного разрешения разногласий между регионом и федеральными органами исполнительной власти по решению тех или иных приоритетных проблем регионального и федерального уровня.

Очевидно, что регламентные нормы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по существу выходят за рамки процедурных положений и оказывают существенное влияние на природу реализации права законодательной инициативы. Это воспринимается негативно не только в Тульской области, но и во многих субъектах Российской Федерации.

Законодательство Тульской области неоднородно. Следует признать, что в областной Думе нет системного подхода к работе по моделированию регионального законодательства. Между тем система регионального законодательства – это дополнительный ресурс стратегического развития. И она должна охватывать все отрасли законодательства согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации. Если законодательство обосновано, то оно не требует частых изменений, стабилизирует экономику региона и создает условия для планирования стратегии социально-экономического развития территории.

Следствием отсутствия должной системности являются весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования. Необходимо заметить, что причиной этого во многом является недостаточное внимание к целенаправленной работе по систематизации действующего законодательства Тульской области.

Нормативно не закреплены обязанности по систематизации ни за одним из органов. Такой нормы нет ни в Регламенте Тульской областной Думы, ни в постановлении Тульской областной Думы от 27.04.2006 № 31/1316 «О Положении об аппарате Тульской областной Думы» (в разделе II «Основные функции аппарата Думы»).

Безусловно, в соответствии с постановлением Тульской областной Думы от 22.12.2005 № 27/1091 «О реестре законов Тульской области» и Инструкцией о работе с документами в Тульской областной Думе работа по ведению учета актов областной Думы ведется надлежащим образом. Однако ведение учета, по существу журнального (несмотря на дублирование бумажной формы Реестра в электронной виде), не обеспечивает поддержание нормативного массива области в контрольном состоянии, и его результаты невозможно использовать для целей систематизации или для поиска действующей правовой нормы. При конструировании электронной оболочки Реестра его возможное использование для целей систематизации законодательства Тульской области недостаточно учитывалось. Это приводит к тому, что нормативный массив всего законодательства разобщен, для целей законотворчества весьма неудобно иметь отдельно базы актов исполнительной власти и части правовых актов муниципальных образований отдельно от законодательной базы, которые предметно – информационно несовместимы.

Для правоприменителей этот вопрос решается с помощью коммерческого продукта – базы «Консультант Плюс» (примечательно, что организационными нормами предусмотрена обязанность передачи в нее оформленного закона еще до его опубликования – п. 12.10 Инструкции о работе с документами в Тульской областной Думе). Однако для целей обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов области необходимо провести более организационно-содержательную работу по обеспечению поддержания всего массива нормативных источников области в контрольном состоянии, доступном для любых органов власти и структур федеральных органов власти, действующих в области. Базой для подобной работы могут служить уже заключенные органами власти Тульской области соглашения об информационном взаимодействии.

Положительным является наличие Закона Тульской области от 14 декабря 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» и достаточно функционального Регламента Тульской областной Думы, где закреплены процедуры подготовки законопроекта и требования к различным стадиям законотворчества. Хотя определенная работа по повышению технико-юридического качества законов и проделана (усилено взаимодействие аппаратов законодательной и исполнительной власти, проведены научно-практические семинары по этой тематике), безусловно, остаются проблемы, нуждающиеся в более пристальном внимании. Это и проблемы соблюдения правил и приемов законодательной техники при подготовке текста законопроекта, это и усиление внимания к надлежащей организации самого законодательного процесса. В целях совершенствования работы над первичным текстом законопроектов необходимо привести в соответствие с новыми реалиями Регламент областной Думы и Инструкцию о работе с документами, где бы нашел отражение весь наработанный в аппарате областной Думы опыт обеспечения законотворческой деятельности. Проблемой остается присутствие во многих законах излишнего количества отсылочных норм к действующему федеральному законодательству.

Несмотря на четкую нормативную регламентацию, в ст. 22 Закона Тульской области от 14 декабря ноября 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» по-прежнему неоднозначно формулируются нормы, регулирующие время вступления законов в силу. Действующая редакция ст. 22 устанавливает, что «закон области вступает в силу со дня его официального опубликования, если иной, более поздний, срок не указан в тексте закона». Однако понимания необходимости единообразия установления срока вступления в силу закона области при подготовке законов по-прежнему нет. В законодательстве Тульской области встречаются разнообразные варианты, зачастую имеющие неоднозначное толкование и не обеспечивающие единого понимания начала действия закона Тульской области для субъектов права.

Недостатки встречаются, когда в акте устанавливается «более поздний» срок. Чаще всего в законодательстве встречается формулировка «по истечении десяти дней после дня его официального опубликования». Однако вторая по частоте употребления формулировка – «через десять дней после его официального опубликования», устанавливая по длительности тот же срок, определяет иной порядок подсчета.

Когда же требуется индивидуальный подход к установлению момента вступления нормативного правового акта в силу, наблюдаются погрешности в использовании правил юридической техники. Так, употребление предлога «с (со)» вместо нормативно закрепленного «после», например, «по истечении 30 дней со дня его официального опубликования (ст. 2 Закона Тульской области от 14 июля 2006 года № 723-ЗТО «О внесении изменений в Закон Тульской области «О статусе депутата Тульской Областной Думы»), предлагает еще один вариант подсчета срока, когда в указанный срок может быть включен день опубликования. Иногда устанавливается более ранний срок, хотя ст. 22 Закона Тульской области «О законах области» разрешает устанавливать лишь более поздний. Так, ст.9 п.1 Закона Тульской области № 660-ЗТО «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в Тульской области», принятого областной Думой 22 декабря 2005 года, предусматривает, что Закон «вступает в силу с 1 января 2006 года», хотя он был опубликован в «Тульских известиях» 29 декабря 2005 года. Имеют место случаи, когда нормам законов Тульской области придается обратная сила. Так, действие Закона Тульской области №  704-ЗТО «О признании утратившим силу Закона Тульской области «О начальном профессиональном образовании», принятого 27 апреля 2006 года, «распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года». Также действие Закона Тульской области № 739-ЗТО «О региональных стандартах нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий и оказания мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи», принятого 21 сентября 2006 года, «распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года». Закон № 717-ЗТО Тульской области «О внесении изменения в статью 3 Закона Тульской области «О размерах и условиях выплаты стипендий студентам и учащимся образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования, обучающимся по очной форме в образовательных учреждениях, находящихся в ведении Тульской области», принятый 22 июня 2006 года, распространяет свое действие на «правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года».

Полезно было бы принять конкретные правила использования юридической техники.

Следует обратить внимание на то, что реализация такой стадии законотворчества, как обнародование закона, пока не отвечает современным требованиям. Ни ее нормативно-правовое закрепление, ни ее организационно-финансовое обеспечение на сегодняшний день не обеспечивают достижения целей этой стадии. Законы области четко и вовремя публикуются в нормативно закрепленных источниках – газете и журнале. Однако тираж этих изданий («Тульские известия» – 5805 экз., «Вестник Тульской областной Думы» – 420 экз.) не обеспечивает цели – доведение до сведения населения принятых областной Думой норм права.

Для закона как формы права важна связь со всеми субъектами, на которые направлено его действие. Опубликование в газете, которую подписывает или покупает не всякий гражданин или даже не все учреждения, организации или фирмы, уже не отвечает сложившимся на правовом пространстве Российской Федерации тенденциям. Целесообразно развивать иные формы оповещения населения. При организации этой работы необходимо использовать опыт других субъектов Российской Федерации по организации более широкой доступности правовой информации (в рамках действующей Федеральной целевой программы, в том числе: обнародование в средствах массовой информации, развитие центров правовой информации, участие сельских библиотек и муниципальных образований, организация широкого доступа населения к электронной версии реестров законов).

Сложившаяся практика показала избыточность отдельных требований в нормах, регулирующих оформление законов Тульской области. Так, ст. 20 Устава (Основного Закона) Тульской области предусмотрено, что областная Дума принимает такие отдельные виды правовых актов, как Устав (Основной Закон) Тульской области, законы области и постановления. Однако на практике (что нашло отражение в Законе Тульской области от 14 декабря 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» и Инструкции по работе с документами в Тульской областной Думе) при опубликовании и технико-юридическом оформлении учета принятого Тульской областной Думой закона Тульской области дается указание на постановление Тульской областной Думы о принятии этого закона. Хотя подобный документ носит вспомогательный характер (фиксируя юридический факт голосования), он является самостоятельным актом Тульской областной Думы более низкой юридической силы. Указание на постановление при опубликовании закона Тульской области формирует у субъектов права ложное мнение, что закон принят путем издания постановления, что нивелирует его высшую юридическую силу, а учет одновременно двух актов как одного не ведет к достижению какого-либо юридически значимого результата.

Опыт работы Тульской областной Думы показывает, что из всех субъектов, которым ст. 19 Устава (Основного Закона) Тульской области предоставлено право законодательной инициативы, этим правом пользуются не все. За время работы лишь единичные законопроекты поступили от прокурора области, избирательной комиссии области, общественной организации «Тульская федерация профсоюзов». Это связано с тем, что эти органы несут в механизме осуществления государственной власти иные функции, а общественная организация предпочитает иные формы достижения своих интересов. Такое избыточное регулирование не нашло практического выражения. А обеспечение участия объединений граждан в законодательном процессе возможно иными формами. Необходимо активизировать в этой сфере участие органов местного самоуправления.

На современном этапе развития российской государственности необходимо обратить внимание на развитие обоснованного планирования законотворческой деятельности, которое должно осуществляться с использованием уже имеющихся механизмов. Так, в соответствии со ст. 18 п. 2-1 Устава (Основного Закона) Тульской области областная Дума утверждает областные целевые программы (и их принято более 40), однако необходимо усилить взаимосвязь между законами области и этими областными целевыми программами. Прогнозирование законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации есть неотъемлемая часть перспективного планирования на основе плана (комплексной программы) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Отсутствие перспективного планирования нормотворчества (в том числе законотворчества) на основе планов и комплексных программ социально-экономического развития ведет к неиспользованию в законотворческой деятельности такого важного элемента, как прогнозирование. Закон Тульской области от 10 сентября 1998 года № 91-ЗТО (в ред. от 18.02.1999) «Об областных целевых программах» связывает такие программы при планировании деятельности только с принятием закона области о бюджете области на предстоящий год (ст. 11). При этом на основе некоторых законов приняты программы, на основе одних – несколько, на основе других – ни одной. Возможно, в свете интенсивной работы по национальным проектам целесообразно вернуться к имеющемуся опыту работы – планирование законотворчества не только на год, но и на более краткий срок.

В целях текущего планирования работы и для обеспечения качественной работы над текстом законопроекта целесообразно нормативно зафиксировать срок для внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы как срок, фиксирующий временной интервал до заседания Думы. Этот срок должен быть достаточным для надлежащей организации работы над текстом законопроекта, для его рассмотрения профильным комитетом и проведения необходимых экспертиз. Пока Законом области «О законах области» регулируются лишь перспективные сроки, по истечении которых должны быть произведены те или иные процедуры при работе над уже внесенными законопроектами, но время, оставшееся на такую деятельность после законодательной инициативы, весьма разнится для каждого закона и в каждом отдельном случае.

Представляется, что отмеченные нарушения в использовании правил и приемов юридической техники не способствуют стабильности системы законодательства Тульской области.

7. О реализации законов

Принятие законов является первым этапом их жизни. В дальнейшем необходимо обеспечить их последовательную реализацию. Однако пока это слабейший участок деятельности Тульской областной Думы, в результате чего ряд законов области не известен населению, исполнительные органы не прилагают усилий для их реализации. Разные структуры допускают нарушения законности. И депутаты пока уделяют мало внимания организаторской работе в этой сфере. Перевес наступит, когда применение законов станет последовательным и системным, обеспечив тем самым их реальное влияние на достижение высоких конечных результатов.

Шагом вперед будет создание механизма правового мониторинга. Проводимая по линии Совета Федерации работа в этом направлении уже дает положительные результаты, и Тульской областной Думе необходимо внести вклад в их достижение. Для этого, во-первых, оправдано формирование небольшой службы правового мониторинга в аппарате областной Думы для системного сбора, анализа и оценки информации о подготовке, принятии и действии законов. Во-вторых, требуется сделать правовой мониторинг инструментом работы всех подразделений областной Думы и администрации Тульской области. В-третьих, целесообразно разработать и утвердить методику анализа и оценки законов с учетом научных рекомендаций. В-четвертых, необходимо утвердить «Положение об организации и проведении правового мониторинга в Тульской области».

* * *

Подготовленный доклад о состоянии и перспективах развития законодательства Тульской области – первая попытка его комплексной аналитической оценки. Это позволяет лучше видеть достижения и недостатки Тульской областной Думы в законодательном регулировании на территории области и определять способы его совершенствования и перспективы развития.

В его подготовке принимали участие:

Тихомиров Юрий Александрович - руководитель темы, директор Центра мониторинга государственного управления и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Носов Сергей Иванович, Ученый секретарь Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Берестова Людмила Ивановна, заместитель заведующего кафедрой труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук

Селюков Анатолий Дмитриевич, профессор кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Догадайло Екатерина Юрьевна, заместитель заведующего кафедрой государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

Доронина Ольга Николаевна, доцент кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

Кузнецова Нонна Вадимовна, начальник правового отдела Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, преподаватель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

Побережная Ирина Адольфовна, заместитель директора Института изучения эффективности законодательства ГОУ ВПО Российской правовой академии при Министерстве юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

Шишова Жанна Алексеевна, главный специалист Центра мониторинга государственного управления и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

Ермаков Сергей Михайлович, руководитель аппарата Тульской областной Думы, кандидат юридических наук

Голиков Сергей Анатольевич, начальник управления по правовому обеспечению деятельности Тульской областной Думы

Петровичева Людмила Михайловна, заместитель начальника управления по правовому обеспечению деятельности Тульской областной Думы

Мигалина Ирина Васильевна, заместитель начальника управления по правовому обеспечению деятельности Тульской областной Думы

1 Закон Тульской области от 15 мая 2006 г. N 697-ЗТО «Об Областной целевой программе «Государственная поддержка малого предпринимательства в Тульской области на 2006 - 2007 годы».

2 Закон Тульской области от 11 января 2006 г. N 670-ЗТО «О признании утратившими силу законов Тульской области о налогах»

3 См.: например, ст. 6 Закона Тульской области от 26 марта 1997 г. N 46-ЗТО «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области».

4 См.: ст. 15 Закона Тульской области от 7 июня 2004 г. N 449-ЗТО «О бюджетном процессе в Тульской области» (с изменениями от 13 февраля 2006 г.).

5 Практика применения такой формы, как консолидированная законодательная инициатива, подтверждает ее эффективность в федеральном законодательном процессе. Так, анализ 3305 законодательных инициатив, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в период с 1994 по 2005 год, показывает, что только в 54 случаях они вносились совместно с другими субъектами права законодательной инициативы. Из них стали федеральными законами – 11, в том числе внесены совместно с депутатами Государственной Думы – 7, совместно с членами Совета Федерации – 3, совместно с другими законодательными органами – 1. Наиболее активно практику внесения консолидированных законодательных инициатив применяют Московская областная Дума и Законодательное Собрание Пермской области.

1

Смотреть полностью


Скачать документ

Похожие документы:

  1. Федеральное собрание российской федерации (2)

    Документ
    Перед началом заседания я хотела бы сказать следующее. Все мы с непониманием и глубочайшим возмущением встретили вчера решение суда Таджикистана об очень суровом приговоре гражданину России Садовничему и гражданину Эстонии Руденко,
  2. Федеральное собрание российской федерации (3)

    Документ
    Уважаемые коллеги! Вчера у члена Совета Федерации председателя Народного Собрания Республики Дагестан Алиева Муху Гимбатовича был день рождения. Давайте его поздравим.
  3. Федеральное собрание российской федерации (4)

    Документ
    Председательствующий. Уважаемые коллеги, доброе утро! Коллеги, пожалуйста, рассаживайтесь, занимайте свои места и подготовьтесь к регистрации. Идет регистрация, уважаемые коллеги, будьте внимательны.
  4. Федеральное собрание российской федерации (5)

    Решение
    Уважаемые коллеги, прошу внимания. Прежде чем мы приступим к рассмотрению проекта повестки дня, я бы хотел представить вам руководителя моего Секретариата Парфенова Валерия Павловича.
  5. Федеральное собрание российской федерации (7)

    Документ
    Четырнадцатое (внеочередное) заседание Совета Федерации объявляется открытым. (Звучит Государственный гимн Российской Федерации. Все встают.) Прошу садиться.

Другие похожие документы..