Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 25 січня 1993 року N 44 “Про оплату праці працівників бюджетних установ і організацій на основі ...полностью>>
'Образовательная программа'
Анализ и прогноз развития товарного рынка как необходимое условие эффективной коммерческой деятельности розничного (оптового) торгового предприятия (н...полностью>>
'Программа курса'
Целью курса начертательной геометрии является ознакомление и привитие навыков решения практических задач графическими методами, развитие пространстве...полностью>>
'Документ'
Гигиена – основная профилактическая дисциплина. Основные этапы развития. Современные проблемы гигиены. Биосфера и проблемы медицинской экологии и экол...полностью>>

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

Главная > Закон
Сохрани ссылку в одной из сетей:

5. Развитие законодательства Тульской области о государственных и демократических институтах

Данная сфера имеет большое значение для страны и области. К законодательству в сфере государственного устройства Тульской области относится, прежде всего, Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. № 265-ЗТО, состоящий из 11 глав. Уставом определены следующие направления регулирования:

– государственно-правовой статус Тульской области;

– экономическая и финансовая основы Тульской области;

– основы организации государственной власти Тульской области, местного самоуправления;

– порядок взаимоотношений областной Думы, губернатора области и администрации области;

– гарантии защиты интересов области, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения ответственности органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

Вместе с тем следует обратить внимание на положение в структуре Устава (Основного Закона) Тульской области вопросов об обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, которые нашли свое отражение только в главе 9 Устава. Подобное размещение столь важных конституционных положений в структуре Устава (Основного Закона) Тульской области не соответствует общей концепции федерального законодательства.

Остается пробел в законодательном закреплении правового статуса, порядка назначения (избрания), освобождения от должности и деятельности Уполномоченного по правам человека (ст. 54 Устава (Основного Закона) Тульской области).

Не принят Закон о статусе административного центра Тульской области (ст. 5 Устава (Основного Закона) Тульской области).

Представляется не вполне обоснованным наделение правом законодательной инициативы в областной Думе только одной общественной организации – Тульской федерации профсоюзов (ч. 1. ст.19 Устава (Основного Закона) Тульской области). Это ущемляет права других общественных организаций.

Несмотря на то, что Устав (Основной Закон) Тульской области устанавливает в качестве одной из форм народовластия референдум области, а ст. 18 (п. 3, подп. 3) Устава (Основного Закона) – полномочия областной Думы назначать референдум области, в течение длительного времени отсутствовало законодательство о референдуме области, что делало невозможным реализацию гражданами в данной форме права на участие в управлении делами области.

Развивалось законодательство в сфере регулирования правового статуса Тульской областной Думы и ее депутатов. Статус и полномочия Тульской областной Думы определяются Уставом (Основным Законом) Тульской области (ст. ст. 16-27). Статус депутата Тульской областной Думы определяется Законом Тульской области от 25 октября 2005 года № 620-ЗТО «О статусе депутата Тульской областной Думы». Вместе с тем статус помощника депутата Тульской областной Думы определяется постановлением областной Думы от 27 апреля 2006 года № 31/1314 «О Положении о помощнике депутата Тульской областной Думы». Учитывая, что статус помощника не является самостоятельным, производен от статуса депутата и деятельность помощника направлена на обеспечение полномочий депутата, представляется целесообразным круг вопросов, связанных со статусом помощника, закрепить в законе о статусе депутата (как это закреплено в федеральном законодательстве).

В рамках административной реформы развивается законодательство в сфере регулирования правового статуса органов государственной власти Тульской области. Принят ряд законов Тульской области: «О системе органов исполнительной власти и структуре администрации Тульской области», «О контрольной комиссии Тульской областной Думы» и другие.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство Тульской области в указанной сфере схематично определяет правовое положение органов исполнительной власти. Принятые нормативные акты не конкретизируют правовое положение губернатора Тульской области как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, статус администрации области, не определяют особенностей правового положения видов органов исполнительной власти. Правовое регулирование организации и деятельности системы органов исполнительной власти осуществлено в недостаточной степени и здесь нужны новые решения.

Согласно Уставу (Основному Закону) Тульской области (ст. 33) структура и порядок формирования администрации области устанавливаются законом об администрации области. До настоящего времени такой закон не принят.

Кроме того, необходимо отметить, что статья 33 Устава (Основного Закона) Тульской области имеет внутреннюю несогласованность. Так, администрация области состоит из губернатора области, вице-губернатора, первого заместителя губернатора области – руководителя аппарата администрации области, заместителей губернатора области, руководителя органа по управлению государственным имуществом области и руководителя финансового органа. При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 33 Устава (Основного Закона) Тульской области администрация области слагает свои полномочия перед вступившим в должность лицом, наделенным полномочиями губернатора области, а также в случае принятия губернатором области решения о ее отставке. Вызывает сомнение, что администрация области, включая губернатора, может сложить свои полномочия перед новым губернатором, поскольку «старый» губернатор не слагает свои полномочия перед «новым» губернатором (особенно в том случае, если «старый» губернатор наделен полномочиями на новый срок, т.е. стал «новым» губернатором). Также вызывает сомнения возможность губернатора отправить в отставку всю администрацию, частью которой он сам является. По-видимому, в данных случаях речь в Уставе должна идти о конкретных должностных лицах администрации области.

Пробелом в законодательстве Тульской области является отсутствие нормативно-правового регулирования статусов отдельных органов исполнительной власти. Закон Тульской области «О системе органов исполнительной власти и структуре администрации Тульской области» нуждается в изменении в соответствии с федеральным законодательством. Потребуются дополнения, касающиеся более детального регулирования структуры администрации Тульской области, административных регламентов. Нуждаются в обновлении Положения об органах исполнительной власти Тульской области.

Законом Тульской области от 25 февраля 1999 года № 113-ЗТО (в ред. от 1 ноября 2005 года) «Об избирательной комиссии Тульской области» определяется правовое положение только одного государственного органа. Вместе с тем Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ. (в ред. от 25 июля 2006 года) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предполагает, что субъекты Российской Федерации своими законодательными актами могут закреплять статус не только избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, но и окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, а также избирательных комиссий муниципальных образований.

Представляется целесообразным принятие закона области, упорядочивающего порядок формирования и правовое положение не только избирательной комиссии области, но и иных избирательных комиссий. Это позволит разгрузить законодательные акты, регулирующие непосредственно порядок проведения выборов и референдумов.

В ходе реформы государственной службы законодательство Тульской области было приведено в соответствие с федеральным, а именно были приняты следующие законы Тульской области: от 31 октября 2005 года № 623-ЗТО (в ред. от 6 декабря 2006 года) «О государственной гражданской службе Тульской области»; от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области»; от 28 декабря 2005 года № 661-ЗТО «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Тульской области»; от 25 июля 2005 года № 610-ЗТО «О пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Тульской области и муниципальным служащим в Тульской области»; от 4 июня 2001 года № 245-ЗТО (в ред. 10 июня 2006 года) «Об исчислении стажа государственной и муниципальной службы государственных и муниципальных служащих Тульской области»; от 24 января 2000 года № 169-ЗТО (в ред. 21 июля 2005 года) «Об аттестации муниципальных служащих Тульской области»; от 31 октября 2005 года № 622-ЗТО «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тульской области».

Вместе с тем в законодательстве Тульской области не раскрыты положения, установленные Законом Тульской области от 31 октября 2005 года № 623-ЗТО (в ред. 6 декабря 2006 года) «О государственной гражданской службе Тульской области», а именно о правовом статусе, функциях и полномочиях органа по управлению государственной службой, о кадровом резерве на гражданской службе области и кадровом резерве в государственном органе субъекта Российской Федерации, об оплате труда работников государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы. Следует отметить, что в целях реализации направлений реформы государственной службы положительным будет являться разработка программы совершенствования системы государственной службы, а также методики исчисления оплаты труда государственных служащих исходя из результатов их деятельности.

В Закон Тульской области от 31 октября 2005 года № 624-ЗТО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области» целесообразно добавить положения следующего содержания: «Установить, что введение должностей гражданской службы, предусмотренных Реестром, производится в пределах утвержденных в установленном порядке предельной численности и фонда оплаты труда соответствующих государственных органов.

Введение должностей, не предусмотренных Реестром, не допускается.».

Интенсивно развивалось законодательство в сфере местного самоуправления. Анализ законодательства Тульской области о местном самоуправлении показывает, что в настоящее время оно в основном приведено в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В области принято 114 законов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Утратили силу Законы Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской области», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тульской области», «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области» и другие.

Законами области регулируются установление организации системы местного самоуправления и его органов, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, организация системы муниципальной службы.

Следует отметить, что в целях приведения законодательства Тульской области в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ были установлены основные положения, касающиеся выборов главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления. Была образована комиссия по местному самоуправлению Тульской областной Думы, решались вопросы установления численности представительных органов первого созыва вновь образованных в Тульской области муниципальных образований и сроков их полномочий, даты выборов в представительные органы и глав вновь образованных в Тульской области муниципальных образований.

Принят ряд нормативных правовых актов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: по поддержке сельскохозяйственного производства, образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, государственной регистрации актов гражданского состояния, образованию и организации деятельности административных комиссий и рассмотрению дел по административным правонарушениям, организации оказания специализированной медицинской помощи (эндопротезирование).

За период с 2000 по 2005 год было принято более 70 законов об утверждении перечня объектов коммунально-бытового назначения, передаваемых из государственной собственности в собственность муниципальных образований, а также 9 законов об утверждении перечня объектов, принимаемых в государственную собственность из собственности муниципальных образований.

Законом Тульской области также определены дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации муниципального района (городского округа) и условия контракта для главы администрации муниципального района (городского округа) в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем представляется целесообразным принять закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вместо утратившего силу подобного закона. Кроме того, необходимо рассмотреть предложение о наделении органов местного самоуправления более широким кругом государственных полномочий в социальной сфере, как это практикуется в других субъектах РФ (в Ленинградской, Самарской областях), по предоставлению мер социальной поддержки в виде ежемесячных денежных выплат ветеранам труда, труженикам тыла, жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки семьям с детьми, проживающим в Тульской области, в виде выплат ежемесячных пособий на детей и единовременных пособий при рождении ребенка; по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Тульской области в виде денежных выплат (социальные пособия, единовременные выплаты, в том числе материальная помощь на погребение) и в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи); по предоставлению единовременной выплаты лицам, зарегистрированным по месту жительства в Тульской области и состоящим в браке 50 и 60 лет; по предоставлению мер социальной поддержки пенсионерам, а также гражданам, получающим ежемесячную денежную выплату из федерального бюджета и (или) бюджета Тульской области по оплате проезда в автомобильном транспорте общего и пригородного сообщения Тульской области, а также в железнодорожном транспорте пригородного сообщения по территории Тульской области; по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам труда и жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам бюджетной сферы, работающим и проживающим в сельской местности, в виде ежемесячных денежных компенсаций; по организации социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, семей, имеющих детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей, детей с ограниченными возможностями, граждан без определенного места жительства и граждан, вернувшихся из мест лишения свободы, имеющих последнюю регистрацию в Тульской области.

Следует отметить, что остается пробел в законодательстве Тульской области по вопросу определения порядка проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в Тульской области.

Тенденцией развития законодательства области о местном самоуправлении является то, что большая часть законов содержит решения однократного применения. Так, из числа указанных законов 26 – о переименовании муниципальных образований и установлении их границ, 54 закона – о передаче объектов жилищного и коммунально-бытового назначения из собственности области в собственность муниципальных образований, 3 закона – о признании утратившими силу законов Тульской области в сфере местного самоуправления.

Вновь принятые законодательные акты отличались не вполне удовлетворительным технико-юридическим качеством, о чем свидетельствуют акты прокурорского реагирования, внесенные на эти законы, с целью устранения их противоречия федеральному законодательству о местном самоуправлении. Закон Тульской области от 29 ноября 2005 года № 650-ЗТО «О порядке решения на территории Тульской области вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период» (вступил в силу с 1 января 2006 г.) в настоящее время утратил силу. Причиной этого послужило отсутствие в нем обоснованного подхода к определению объема полномочий вновь образованных муниципальных образований. Вопросы, связанные с разграничением полномочий, предполагается решать в индивидуальном порядке – на основе соглашений, заключаемых между муниципальным районом и входящим в его состав поселением. Однако такой порядок решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий в отсутствие единого подхода, определенного законом области, может вызвать принятие произвольных, не основанных на Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решений и, соответственно, судебные споры.

Следует уделять большое внимание демократическим аспектам государственного управления. Привлечение граждан к управлению государственными и общественными делами возможно в форме организации публичных слушаний. В соответствии со ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие слушания должны проводиться по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Однако федеральное законодательство не устанавливает порядок проведения такого рода слушаний. Порядок проведения публичных слушаний может быть регламентирован законодательным актом, устанавливающим правовой статус законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, или специальным законодательным актом.

Положительным можно назвать опыт муниципального образования город Тула, в котором существует данный институт, а также действует специальный нормативный правовой акт – Положение «О депутатских публичных слушаниях», утвержденное решением Тульской городской Думы, которое предусматривает заблаговременное оповещение граждан о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях граждан, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Одним из предложений можно считать нормативное закрепление перечня вопросов, которые могут быть предметом публичных слушаний.

Получило развитие законодательство Тульской области, регулирующее вопросы организации и функционирования общественных объединений. Важной формой привлечения граждан к рассмотрению государственных вопросов является организация консультативных и иных общественных органов (при губернаторе области или областной Думе). В этой связи интересным представляется опыт организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Своего рода прообраз «общественной палаты» уже существует в Тульской области в форме Губернаторского совета – совещательного органа при губернаторе Тульской области, куда помимо должностных лиц органов государственной власти входят и представители общественных организаций – президент Тульского областного Союза работодателей, председатель Тульской федерации профсоюзов, председатель областного Совета Тульского регионального отделения Всероссийской общественной организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, а также представители Совета муниципальных образований Тульской области. Однако существенным недостатком такого органа является недостаточно демократичный порядок его формирования.

В настоящее время ряд молодежных общественных организаций в Тульской области (в частности, территориальное подразделение Всероссийской общественной организации «Молодая Гвардия Единой России») инициируют принятие закона Тульской области «О молодежном парламенте в Тульской области». Такой закон, определяющий статус молодежного парламента как коллегиального, совещательного и консультативного органа при областной Думе по вопросам молодежной политики области, может быть принят. Потребуется решение проблем материального и финансового обеспечения данного органа.

Законодательством Тульской области урегулированы лишь отдельные стороны взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с общественными объединениями. Так, Законом Тульской области от 26 июня 2000 года № 188-ЗТО (в ред. от 7 декабря 2005 года) «О государственной молодежной политике в Тульской области» урегулирован порядок взаимодействия органов государственной власти и молодежных (детских) организаций, в том числе формы и порядок государственной поддержки.

Вместе с тем государственная поддержка оказывалась и иным общественным организациям (см. распоряжение губернатора Тульской области от 5 января 2001 года № 9-Р «Об оказании финансовой помощи Тульскому областному отделению общественной организации «Союз женщин России»; постановление губернатора Тульской области от 11 марта 1997 года № 106 (в ред. от 1 февраля 2000 года) «О мерах по поддержке общественного объединения «Тульская областная оборонная спортивно-техническая организация»). Предполагается, что если оказывается государственная поддержка (в том числе и финансовая помощь) общественным организациям, то порядок ее оказания следует унифицировать, чтобы не возникали вопросы о неоправданных преимуществах в отношении той или иной общественной организации. Например, следует законодательно урегулировать предоставление материальной поддержки общественным организациям. Установить, в какой сфере общественной жизни должна работать организация, для того чтобы получить государственную поддержку (например, социальная и правовая помощь лицам, нуждающимся в социальной и правовой защите), правовое образование, защита прав человека; охрана здоровья граждан и окружающей природной среды; охрана памятников истории и культуры, сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей). Возможно также оказание государственной поддержки в форме грантов на конкурсной основе.

Постановление губернатора Тульской области от 12 декабря 1997 года № 402 «О взаимодействии администрации Тульской области с Тульской федерацией профсоюзов по реализации в Тульской области Закона Российской Федерации «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» регламентирует порядок привлечения профессиональных союзов к решению вопросов, находящихся в компетенции органов исполнительной власти Тульской области (в том числе при подготовке нормативно-правовых актов, затрагивающих социально-экономические права граждан; участие в контроле за целевым использованием бюджетных средств на финансирование выплаты зарплаты и социальных пособий; предоставление информации по социально-трудовым и экономическим вопросам). Однако, как отмечалось выше, для обеспечения привлечения граждан к решению государственных вопросов подобные права следует предоставлять не одной общественной организации, а всему их спектру, существующему на территории Тульской области.

В связи с этим положительным является опыт муниципального образования город Тула, где создан Тульский городской консультативный Совет общественных организаций как совещательный орган, объединяющий по принципу прямого делегирования представителей общественных организаций, действующих на территории города, с целью консолидации их сил, взаимной информации, координации действий и взаимопомощи по защите социально-экономических прав и интересов общественных организаций и их членов. Актом, учреждающим такой орган, является постановление Главы города Тулы от 26 февраля 1998 года № 263 «О создании консультативного совета общественных организаций г. Тулы».

Что касается регулирования вопросов об обращениях граждан, то следует отметить, что утратил силу Закон Тульской области от 15 сентября 1995 года № 13-ЗТО «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области». Причиной для принятия соответствующего Закона Тульской области послужило вступление в силу Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».

Однако в соответствии со ст. 3 (ч. 2) указанного выше Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. Областной законодатель несколько поторопился, признав утратившим юридическую силу закон области, не только не противоречащий федеральному законодательству, но и устанавливающий дополнительные гарантии прав граждан.

Активно развивается законодательство в сфере государственной и муниципальной службы, местного самоуправления при слабом, незначительном развитии механизмов гражданского общества, создания и укрепления институтов общественного контроля, взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления и гражданами. В современных условиях для преодоления отчуждения между государственной властью и гражданами необходимо более активное использование демократических институтов, обеспечивающих включение граждан в деятельность государственной администрации. Информированность граждан о деятельности органов государственной власти Тульской области недостаточно полная, портал органов исполнительной власти Тульской области практически не содержит правовой информации для информирования граждан, слабо развита сеть интернет-ресурсов органов местного самоуправления. Кроме того, следует систематически обновлять портал органов государственной власти Тульской области, так как материал, помещенный на портале, в некоторых случаях носит устаревший характер (2003 – 2005 гг.).

Принятие этих мер будет способствовать более эффективной реализации законов, расширению участия граждан в обсуждении и принятии законов, в контроле за их выполнением.

6. О системе законодательства Тульской области и организации законодательной деятельности областной Думы

Одним из направлений работы областной Думы как органа законодательной власти является реализация права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерации, предоставленное Конституцией Российской Федерации.

В основном, используется такая форма, как внесение изменений в действующие законы, тогда как возможны и инициатива о принятии нового закона, и предложения о признании федеральных законов утратившими силу.

Хотя законодательные органы субъектов Российской Федерации занимают второе место после депутатов Государственной Думы по числу внесенных законопроектов (29,77 процента), в то же время по числу принятых законов (3,36 процента) имеют самый низкий показатель. Среди причин такого положения дел следует отметить и недостаточно качественную подготовку таких инициатив (основная причина отклонения или снятия с рассмотрения законопроектов – невыполнение требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы).

В результате этого не в полной мере учитываются мнения субъектов Российской Федерации в законодательном процессе, что приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами региональных особенностей. Потенциал законодательных инициатив субъектов Российской Федерации не востребован. Для этого в настоящее время необходимо использовать такую форму, как консолидация законодательных предложений законодательных органов нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе в рамках федеральных округов. Под этим понимается коллективное внесение законодательной инициативы от группы субъектов Российской Федерации, в результате чего следует ожидать повышения обоснованности законопроекта.5 Такие предложения неоднократно звучали на заседаниях Совета законодателей Центрального федерального округа и его президиума. Тульской областной Думе следует активизировать участие в этой работе (при этом необходимо закрепить организацию такой деятельности как в нормативных документах о работе аппарата Тульской областной Думы, так и в ее регламенте). При внесении консолидированной инициативы представляется целесообразным выбирать «головной» субъект Российской Федерации для сопровождения законопроекта, вносимого от имени нескольких субъектов Российской Федерации. Кроме того, такой законопроект может быть внесен через Совет Федерации, предварительно обсужден на заседании Совета законодателей или его президиума.

Следует отметить, что определенная база для интенсификации работы в этом направлении в области имеется. Аппаратом областной Думы налажены четкие связи с законодательными органами власти других субъектов Российской Федерации, ведется весьма интенсивная работа по анализу их законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Современный этап развития российской государственности диктует необходимость активного использования имеющегося потенциала и новых форм.

Поскольку среди системных проектов, осуществляемых под эгидой Совета Федерации, особое место принадлежит Совету по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – Совет законодателей), постольку деятельность Совета законодателей может и должна получить импульсы к дальнейшему развитию. Совет законодателей может обрести более четкие контуры, его решения могут получить новое звучание, его заседания могут стать событием в политической и правовой жизни России.

Существенными для областной Думы являются законопроекты, предусматривающие внесение изменений в действующие законы в целях разрешения компетенционных коллизий между уровнями власти, возникающих в связи с интенсивно проходящим процессом разграничения полномочий. Необходимо отметить, что в связи с высокими темпами разработки проектов законов в Правительстве Российской Федерации и дефицитом времени, отводимого на законодательный процесс, реализация права законодательной инициативы в процессе подготовки законопроектов ко второму чтению весьма затруднена. Между тем зачастую такое участие вызывается необходимостью оперативного разрешения разногласий между регионом и федеральными органами исполнительной власти по решению тех или иных приоритетных проблем регионального и федерального уровня.

Очевидно, что регламентные нормы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по существу выходят за рамки процедурных положений и оказывают существенное влияние на природу реализации права законодательной инициативы. Это воспринимается негативно не только в Тульской области, но и во многих субъектах Российской Федерации.

Законодательство Тульской области неоднородно. Следует признать, что в областной Думе нет системного подхода к работе по моделированию регионального законодательства. Между тем система регионального законодательства – это дополнительный ресурс стратегического развития. И она должна охватывать все отрасли законодательства согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации. Если законодательство обосновано, то оно не требует частых изменений, стабилизирует экономику региона и создает условия для планирования стратегии социально-экономического развития территории.

Следствием отсутствия должной системности являются весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования. Необходимо заметить, что причиной этого во многом является недостаточное внимание к целенаправленной работе по систематизации действующего законодательства Тульской области.

Нормативно не закреплены обязанности по систематизации ни за одним из органов. Такой нормы нет ни в Регламенте Тульской областной Думы, ни в постановлении Тульской областной Думы от 27.04.2006 № 31/1316 «О Положении об аппарате Тульской областной Думы» (в разделе II «Основные функции аппарата Думы»).

Безусловно, в соответствии с постановлением Тульской областной Думы от 22.12.2005 № 27/1091 «О реестре законов Тульской области» и Инструкцией о работе с документами в Тульской областной Думе работа по ведению учета актов областной Думы ведется надлежащим образом. Однако ведение учета, по существу журнального (несмотря на дублирование бумажной формы Реестра в электронной виде), не обеспечивает поддержание нормативного массива области в контрольном состоянии, и его результаты невозможно использовать для целей систематизации или для поиска действующей правовой нормы. При конструировании электронной оболочки Реестра его возможное использование для целей систематизации законодательства Тульской области недостаточно учитывалось. Это приводит к тому, что нормативный массив всего законодательства разобщен, для целей законотворчества весьма неудобно иметь отдельно базы актов исполнительной власти и части правовых актов муниципальных образований отдельно от законодательной базы, которые предметно – информационно несовместимы.

Для правоприменителей этот вопрос решается с помощью коммерческого продукта – базы «Консультант Плюс» (примечательно, что организационными нормами предусмотрена обязанность передачи в нее оформленного закона еще до его опубликования – п. 12.10 Инструкции о работе с документами в Тульской областной Думе). Однако для целей обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов области необходимо провести более организационно-содержательную работу по обеспечению поддержания всего массива нормативных источников области в контрольном состоянии, доступном для любых органов власти и структур федеральных органов власти, действующих в области. Базой для подобной работы могут служить уже заключенные органами власти Тульской области соглашения об информационном взаимодействии.

Положительным является наличие Закона Тульской области от 14 декабря 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» и достаточно функционального Регламента Тульской областной Думы, где закреплены процедуры подготовки законопроекта и требования к различным стадиям законотворчества. Хотя определенная работа по повышению технико-юридического качества законов и проделана (усилено взаимодействие аппаратов законодательной и исполнительной власти, проведены научно-практические семинары по этой тематике), безусловно, остаются проблемы, нуждающиеся в более пристальном внимании. Это и проблемы соблюдения правил и приемов законодательной техники при подготовке текста законопроекта, это и усиление внимания к надлежащей организации самого законодательного процесса. В целях совершенствования работы над первичным текстом законопроектов необходимо привести в соответствие с новыми реалиями Регламент областной Думы и Инструкцию о работе с документами, где бы нашел отражение весь наработанный в аппарате областной Думы опыт обеспечения законотворческой деятельности. Проблемой остается присутствие во многих законах излишнего количества отсылочных норм к действующему федеральному законодательству.

Несмотря на четкую нормативную регламентацию, в ст. 22 Закона Тульской области от 14 декабря ноября 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» по-прежнему неоднозначно формулируются нормы, регулирующие время вступления законов в силу. Действующая редакция ст. 22 устанавливает, что «закон области вступает в силу со дня его официального опубликования, если иной, более поздний, срок не указан в тексте закона». Однако понимания необходимости единообразия установления срока вступления в силу закона области при подготовке законов по-прежнему нет. В законодательстве Тульской области встречаются разнообразные варианты, зачастую имеющие неоднозначное толкование и не обеспечивающие единого понимания начала действия закона Тульской области для субъектов права.

Недостатки встречаются, когда в акте устанавливается «более поздний» срок. Чаще всего в законодательстве встречается формулировка «по истечении десяти дней после дня его официального опубликования». Однако вторая по частоте употребления формулировка – «через десять дней после его официального опубликования», устанавливая по длительности тот же срок, определяет иной порядок подсчета.

Когда же требуется индивидуальный подход к установлению момента вступления нормативного правового акта в силу, наблюдаются погрешности в использовании правил юридической техники. Так, употребление предлога «с (со)» вместо нормативно закрепленного «после», например, «по истечении 30 дней со дня его официального опубликования (ст. 2 Закона Тульской области от 14 июля 2006 года № 723-ЗТО «О внесении изменений в Закон Тульской области «О статусе депутата Тульской Областной Думы»), предлагает еще один вариант подсчета срока, когда в указанный срок может быть включен день опубликования. Иногда устанавливается более ранний срок, хотя ст. 22 Закона Тульской области «О законах области» разрешает устанавливать лишь более поздний. Так, ст.9 п.1 Закона Тульской области № 660-ЗТО «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в Тульской области», принятого областной Думой 22 декабря 2005 года, предусматривает, что Закон «вступает в силу с 1 января 2006 года», хотя он был опубликован в «Тульских известиях» 29 декабря 2005 года. Имеют место случаи, когда нормам законов Тульской области придается обратная сила. Так, действие Закона Тульской области №  704-ЗТО «О признании утратившим силу Закона Тульской области «О начальном профессиональном образовании», принятого 27 апреля 2006 года, «распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года». Также действие Закона Тульской области № 739-ЗТО «О региональных стандартах нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий и оказания мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи», принятого 21 сентября 2006 года, «распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года». Закон № 717-ЗТО Тульской области «О внесении изменения в статью 3 Закона Тульской области «О размерах и условиях выплаты стипендий студентам и учащимся образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования, обучающимся по очной форме в образовательных учреждениях, находящихся в ведении Тульской области», принятый 22 июня 2006 года, распространяет свое действие на «правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года».

Полезно было бы принять конкретные правила использования юридической техники.

Следует обратить внимание на то, что реализация такой стадии законотворчества, как обнародование закона, пока не отвечает современным требованиям. Ни ее нормативно-правовое закрепление, ни ее организационно-финансовое обеспечение на сегодняшний день не обеспечивают достижения целей этой стадии. Законы области четко и вовремя публикуются в нормативно закрепленных источниках – газете и журнале. Однако тираж этих изданий («Тульские известия» – 5805 экз., «Вестник Тульской областной Думы» – 420 экз.) не обеспечивает цели – доведение до сведения населения принятых областной Думой норм права.

Для закона как формы права важна связь со всеми субъектами, на которые направлено его действие. Опубликование в газете, которую подписывает или покупает не всякий гражданин или даже не все учреждения, организации или фирмы, уже не отвечает сложившимся на правовом пространстве Российской Федерации тенденциям. Целесообразно развивать иные формы оповещения населения. При организации этой работы необходимо использовать опыт других субъектов Российской Федерации по организации более широкой доступности правовой информации (в рамках действующей Федеральной целевой программы, в том числе: обнародование в средствах массовой информации, развитие центров правовой информации, участие сельских библиотек и муниципальных образований, организация широкого доступа населения к электронной версии реестров законов).

Сложившаяся практика показала избыточность отдельных требований в нормах, регулирующих оформление законов Тульской области. Так, ст. 20 Устава (Основного Закона) Тульской области предусмотрено, что областная Дума принимает такие отдельные виды правовых актов, как Устав (Основной Закон) Тульской области, законы области и постановления. Однако на практике (что нашло отражение в Законе Тульской области от 14 декабря 1994 года № 4-ЗТО (в ред. от 10 июня 2006 года) «О законах области» и Инструкции по работе с документами в Тульской областной Думе) при опубликовании и технико-юридическом оформлении учета принятого Тульской областной Думой закона Тульской области дается указание на постановление Тульской областной Думы о принятии этого закона. Хотя подобный документ носит вспомогательный характер (фиксируя юридический факт голосования), он является самостоятельным актом Тульской областной Думы более низкой юридической силы. Указание на постановление при опубликовании закона Тульской области формирует у субъектов права ложное мнение, что закон принят путем издания постановления, что нивелирует его высшую юридическую силу, а учет одновременно двух актов как одного не ведет к достижению какого-либо юридически значимого результата.

Опыт работы Тульской областной Думы показывает, что из всех субъектов, которым ст. 19 Устава (Основного Закона) Тульской области предоставлено право законодательной инициативы, этим правом пользуются не все. За время работы лишь единичные законопроекты поступили от прокурора области, избирательной комиссии области, общественной организации «Тульская федерация профсоюзов». Это связано с тем, что эти органы несут в механизме осуществления государственной власти иные функции, а общественная организация предпочитает иные формы достижения своих интересов. Такое избыточное регулирование не нашло практического выражения. А обеспечение участия объединений граждан в законодательном процессе возможно иными формами. Необходимо активизировать в этой сфере участие органов местного самоуправления.

На современном этапе развития российской государственности необходимо обратить внимание на развитие обоснованного планирования законотворческой деятельности, которое должно осуществляться с использованием уже имеющихся механизмов. Так, в соответствии со ст. 18 п. 2-1 Устава (Основного Закона) Тульской области областная Дума утверждает областные целевые программы (и их принято более 40), однако необходимо усилить взаимосвязь между законами области и этими областными целевыми программами. Прогнозирование законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации есть неотъемлемая часть перспективного планирования на основе плана (комплексной программы) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Отсутствие перспективного планирования нормотворчества (в том числе законотворчества) на основе планов и комплексных программ социально-экономического развития ведет к неиспользованию в законотворческой деятельности такого важного элемента, как прогнозирование. Закон Тульской области от 10 сентября 1998 года № 91-ЗТО (в ред. от 18.02.1999) «Об областных целевых программах» связывает такие программы при планировании деятельности только с принятием закона области о бюджете области на предстоящий год (ст. 11). При этом на основе некоторых законов приняты программы, на основе одних – несколько, на основе других – ни одной. Возможно, в свете интенсивной работы по национальным проектам целесообразно вернуться к имеющемуся опыту работы – планирование законотворчества не только на год, но и на более краткий срок.

В целях текущего планирования работы и для обеспечения качественной работы над текстом законопроекта целесообразно нормативно зафиксировать срок для внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы как срок, фиксирующий временной интервал до заседания Думы. Этот срок должен быть достаточным для надлежащей организации работы над текстом законопроекта, для его рассмотрения профильным комитетом и проведения необходимых экспертиз. Пока Законом области «О законах области» регулируются лишь перспективные сроки, по истечении которых должны быть произведены те или иные процедуры при работе над уже внесенными законопроектами, но время, оставшееся на такую деятельность после законодательной инициативы, весьма разнится для каждого закона и в каждом отдельном случае.

Представляется, что отмеченные нарушения в использовании правил и приемов юридической техники не способствуют стабильности системы законодательства Тульской области.

7. О реализации законов

Принятие законов является первым этапом их жизни. В дальнейшем необходимо обеспечить их последовательную реализацию. Однако пока это слабейший участок деятельности Тульской областной Думы, в результате чего ряд законов области не известен населению, исполнительные органы не прилагают усилий для их реализации. Разные структуры допускают нарушения законности. И депутаты пока уделяют мало внимания организаторской работе в этой сфере. Перевес наступит, когда применение законов станет последовательным и системным, обеспечив тем самым их реальное влияние на достижение высоких конечных результатов.

Шагом вперед будет создание механизма правового мониторинга. Проводимая по линии Совета Федерации работа в этом направлении уже дает положительные результаты, и Тульской областной Думе необходимо внести вклад в их достижение. Для этого, во-первых, оправдано формирование небольшой службы правового мониторинга в аппарате областной Думы для системного сбора, анализа и оценки информации о подготовке, принятии и действии законов. Во-вторых, требуется сделать правовой мониторинг инструментом работы всех подразделений областной Думы и администрации Тульской области. В-третьих, целесообразно разработать и утвердить методику анализа и оценки законов с учетом научных рекомендаций. В-четвертых, необходимо утвердить «Положение об организации и проведении правового мониторинга в Тульской области».

* * *

Подготовленный доклад о состоянии и перспективах развития законодательства Тульской области – первая попытка его комплексной аналитической оценки. Это позволяет лучше видеть достижения и недостатки Тульской областной Думы в законодательном регулировании на территории области и определять способы его совершенствования и перспективы развития.

В его подготовке принимали участие:

Тихомиров Юрий Александрович - руководитель темы, директор Центра мониторинга государственного управления и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Носов Сергей Иванович, Ученый секретарь Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Берестова Людмила Ивановна, заместитель заведующего кафедрой труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук

Селюков Анатолий Дмитриевич, профессор кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Догадайло Екатерина Юрьевна, заместитель заведующего кафедрой государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

Доронина Ольга Николаевна, доцент кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

Кузнецова Нонна Вадимовна, начальник правового отдела Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, преподаватель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

Побережная Ирина Адольфовна, заместитель директора Института изучения эффективности законодательства ГОУ ВПО Российской правовой академии при Министерстве юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

Шишова Жанна Алексеевна, главный специалист Центра мониторинга государственного управления и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

Ермаков Сергей Михайлович, руководитель аппарата Тульской областной Думы, кандидат юридических наук

Голиков Сергей Анатольевич, начальник управления по правовому обеспечению деятельности Тульской областной Думы

Петровичева Людмила Михайловна, заместитель начальника управления по правовому обеспечению деятельности Тульской областной Думы

Мигалина Ирина Васильевна, заместитель начальника управления по правовому обеспечению деятельности Тульской областной Думы

1 Закон Тульской области от 15 мая 2006 г. N 697-ЗТО «Об Областной целевой программе «Государственная поддержка малого предпринимательства в Тульской области на 2006 - 2007 годы».

2 Закон Тульской области от 11 января 2006 г. N 670-ЗТО «О признании утратившими силу законов Тульской области о налогах»

3 См.: например, ст. 6 Закона Тульской области от 26 марта 1997 г. N 46-ЗТО «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области».

4 См.: ст. 15 Закона Тульской области от 7 июня 2004 г. N 449-ЗТО «О бюджетном процессе в Тульской области» (с изменениями от 13 февраля 2006 г.).

5 Практика применения такой формы, как консолидированная законодательная инициатива, подтверждает ее эффективность в федеральном законодательном процессе. Так, анализ 3305 законодательных инициатив, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в период с 1994 по 2005 год, показывает, что только в 54 случаях они вносились совместно с другими субъектами права законодательной инициативы. Из них стали федеральными законами – 11, в том числе внесены совместно с депутатами Государственной Думы – 7, совместно с членами Совета Федерации – 3, совместно с другими законодательными органами – 1. Наиболее активно практику внесения консолидированных законодательных инициатив применяют Московская областная Дума и Законодательное Собрание Пермской области.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Федеральное собрание российской федерации (2)

    Документ
    Перед началом заседания я хотела бы сказать следующее. Все мы с непониманием и глубочайшим возмущением встретили вчера решение суда Таджикистана об очень суровом приговоре гражданину России Садовничему и гражданину Эстонии Руденко,
  2. Федеральное собрание российской федерации (3)

    Документ
    Уважаемые коллеги! Вчера у члена Совета Федерации председателя Народного Собрания Республики Дагестан Алиева Муху Гимбатовича был день рождения. Давайте его поздравим.
  3. Федеральное собрание российской федерации (4)

    Документ
    Председательствующий. Уважаемые коллеги, доброе утро! Коллеги, пожалуйста, рассаживайтесь, занимайте свои места и подготовьтесь к регистрации. Идет регистрация, уважаемые коллеги, будьте внимательны.
  4. Федеральное собрание российской федерации (5)

    Решение
    Уважаемые коллеги, прошу внимания. Прежде чем мы приступим к рассмотрению проекта повестки дня, я бы хотел представить вам руководителя моего Секретариата Парфенова Валерия Павловича.
  5. Федеральное собрание российской федерации (7)

    Документ
    Четырнадцатое (внеочередное) заседание Совета Федерации объявляется открытым. (Звучит Государственный гимн Российской Федерации. Все встают.) Прошу садиться.

Другие похожие документы..