Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Завдяки своєму досвіду, освіті і, можливо, публікації в попередньому номері «Щотижневика АПТЕКА», читачі знають неминучості виникнення різних ризиків...полностью>>
'Документ'
мудрой и избирательной памятью. Мне кажется, никто не может вспомнить начало своей памяти. Но туман времён не в силах скрыть образ того, кто по праву...полностью>>
'Документ'
Анонс. Мы уже показывали читателям полную неспособность Брусиных С.Д. и Л.Д. /rus/catalog/pages/11473.html понимать истинный физический смысл, заложе...полностью>>
'Книга'
В современных условиях ведения хозяйственной деятельности, когда Россия все больше интегрируется в мировую экономическую систему, эффективность функц...полностью>>

І. Д. Шкробанець директор Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ т

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

ЧЕРНІВЕЦЬКА ОБЛАСНА ДЕРЖАВНА АДМІНІСТРАЦІЯ

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ЦЕНТР ПЕРЕПІДГОТОВКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ, ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ, КЕРІВНИКІВ ДЕРЖАВНИХ ПІДПРИЄМСТВ, УСТАНОВ ТА ОРГАНІЗАЦІЙ

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ І

ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Навчальний посібник

Рекомендовано Навчально-методичною радою Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення кваліфікації як навчальний посібник для перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців У-УІІ категорій за професійної програмою підвищення кваліфікції

Чернівці

Видавництво “Прут”

2003

Укладач:

Ніколаєвич Т.Г. – заступник начальника обласного управління юстиції в Чернівецькій області

Редакційна колегія:

І.Д.Шкробанець - директор Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій

М.В.Ярмистий - заступник директора Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій

А.В.Грищенко - начальник навчально-методичного відділу Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій

Рецензент:

Навчальний посібник містить тексти лекцій з модуля “Правове забезпечення державного управління і державної служби” професійної програми підвищення кваліфікації державних службовців У-УІІ категорій.

Посібник призначений для державних службовців органіві виконачої влади, посадових осіб органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад. Навчальний посібник може бути корисним для студентів та аспіраньів юридичних факультетів вищих навчальних закладів.

ПЕРЕДМОВА

Соціально-економічні і політичні процеси, які відбуваються в українській державі, умови реформування майже всіх сфір суспільного життя потребують суттєвого оновлення знань державних службовців місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, освоєння сучасних правових методів державного управління на основі здобуття відповідних вмінь та навичок.

Компетентність та професіоналізм державних службовців нерозривно пов'язано з вирішенням проблеми правового забезпечення державного управління та державної служби. Тому впровадження правової освіти в системі професійного навчання держслужбовців розглядається як одне з першочергових завдань, без розв'язання якого неможливо підняти ефективність державного управління.

Аналіз чинних законодавчих і нормативних документів за період 1993-2001рр. свідчить, що на даний час в Україні, в основному, сформоване правове поле, яким регулюються питання обов'язкового підвищення держслужбовцями своєї професійної кваліфікації. Зокрема, Законом України "Про державну службу" до основних обов'язків держслужбовців віднесено постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення власної професійної кваліфікації, при цьому, результати навчання повинні бути однією з визначальних підстав для просування працівників по службі.

В даному посібнику розглядаються такі питання, як Конституційні засади державного управління і державної служби, нормативно-правові акти що регламентують державне управління, правова регламентація державної служби. Важливими питаннями для роботи державних службовців є дотримання законності при виконанні своїх завдань, принципи та порядок правозастосування в державному управлінні. В рамках розгляду проблеми дотримання законності в посібнику розглядаються причини та умови, що призводять до порушення антикорупційного законодавства, та заходи їх усунення.

Вивчення дисципліни “Правове забезпечення державного управління і державної служби” сприятиме підвишенню рівня загальноправової підготовки державних службовців, формуванню в них навичок опрацювання правових проблем з позицій державних інтересів.

Мета та завдання модулю:

Підвищення загального рівня правової культури державних службовців, засвоєння ними методологічних засад самостійного поглиблення юридичних знань, вироблення вмінь їх застосування в межах правового поля України при реалізації процесуально-процедурної моделі поведінки державних службовців.

Очікувані результати

За результатами навчання з модулю “Правове забезпечення державного управління і державної служби” слухачі повинні:

  • розкривати зміст основних конституційних прав громадян, пояснювати механізм забезпечення законності й гуманізму управлінської діяльності, наводити різновиди правового впливу в процесі керівництва, управління, правового регулювання, а також давати пояснення щодо застосування відповідних механізмів, давати інтерпретацію суспільно-правових та природно-правових детермінантів управління, володіти методами пізнання та удосконалення правової організації управління у відповідній сфері діяльності, визначати межі впливу права на процес управління даною галуззю (сферою діяльності), суспільством, природокористуванням;

  • аналізувати складі дій та відносин, які потребують правового врегулювання, визначати межі право- (нормо)творчості на потребу в ній у застосуванні до конкретної сфери управлінської діяльності, мати уявлення про основні принципи прогнозування правових та соціально-економічних наслідків запровадження нормативно-правових актів, управлінських заходів тощо;

  • у сфері правозастосування обґрунтовано обирати норми правового впливу в процесі управління, керівництва, правового регулювання, пропонувати правові заходи розв′язання проблем у випадках прогаленості законодавства, давати оцінку законності рішень на основі чинних правових норм, якими регулюються правовідносини держави з суб′єктами господарювання, об′єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами;

  • володіти основами систематизації чинного законодавства України, наводити перелік інформаційних джерел, які містять інформацію правового змісту, аналізувати правові акти на предмет їх галузевої приналежності, типу, мети і характеру управлінських дій, визначати вид документа, що розробляється, відповідно до обраного способу правового впливу і бажаного результату управлінських дій.

Тема 1

Конституційні засади державного управління і державної служби

Під державним управлінням треба розуміти специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів.

Найважливішим принципом є принцип здійснення державної влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. 6 Конституції України.

Державному управлінню властиві всі основні ознаки виконавчої влади, яка і є відображенням поділу державної влади на окремі гілки. Воно спрямоване на виконання законів та інших нормативно-правових актів; пов′язане з використанням методів нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер, передбачає можливість судового захисту громадянами своїй прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими особами виконавчої влади. Разом з тим державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади – у внутріорганізаційній діяльності органів інших гілок державної влади, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Тому термін “державне управління” змістом дещо ширший за поняття “виконавча влада”. Зміст першого охоплює сукупність елементів, що становлять систему державного управління: суб′єкти управління, головним чином органи виконавчої влади; об′єкти управління – сфери та галузі суспільного життя, на які спрямовано організуючий вплив держави; власне процес управлінського впливу, тобто управлінська діяльність як вид суспільних відносин, де реалізуються різноманітні зв′язки і взаємодії між суб′єктами та об′єктами управління.

У чинній Конституції України є така норма: "Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами" (ст. 38); у Законі України від 24 січня 1997 р. "Про державний матеріальний резерв" зазначено, що його обслуговування забезпечується уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який здійснює управління державним резервом (п. 1 ст. 4); у Законі України від 4 липня 1996 р. "Про залізничний транспорт" підкреслено, що управління залізницями здійснюється органом управління залізничним транспортом — Державною адміністрацією залізничного транспорту України (ст. 4).

Основними компонентами системи державного управління, як зазначено вище, є суб’єкт, об’єкт, керуючий вплив.

Головна особливість суб'єкта – це те, що ним є держава у цілому. В управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів.

Особливості останніх, як безпосередніх суб’єктів державного управління, такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави), по-друге, наділені державно-владними повноваженнями, по-третє, здійснюють управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об’єкта — те, що ним є організоване суспільство в цілому. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той або інший конкретний суб’єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями керуючого впливу є те, що йому притаманний державно-владний характер (він містить веління держави, обов’язкове до виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій формі (система норм, система актів, пов’язаних з їх застосуванням, сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має безперервний характер.

Серед ознак державного управління, які часто називають його рисами найчастіше виділяють п’ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2) підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5) безпосередньо організуючий характер.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління означає, що останнє охоплює два взаємопов’язані напрями, а саме: виконавчу і розпорядчу діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед виконавчі структури. Найважливіші з них містять дану ознаку вже у своїй назві (наприклад, органи державної виконавчої влади). Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом державної виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають (наприклад, управління залізниці). Однак аналіз компетенції останніх дозволяє однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим будівництвом. Саме на них покладено обов’язок реалізовувати (виконувати) рішення, які приймаються законодавчою владою. Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характеру, тобто одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій або іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур дістає вияв, по-перше, у прийнятті загальнообов’язкових приписів (вони закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності органи державного управління застосовують заходи як переконання, так і державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

Під підзаконністю державного управління треба розуміти те, що найважливіші цілі останнього, сфери, які потрапляють під його вплив, основні форми і методи управлінської діяльності визначаються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування. Підзаконність, як риса державного управління, дістає вияв повсякденно, оскільки повсякденно й безперервно державні та громадські організації, колективи людей, громадяни здійснюють управлінський процес.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких становить реалізація прямих приписів закону. Зокрема, вони дають приписи, обов’язкові до виконання. Ці органи можуть на підставі законодавства, тобто без звернення до суду, притягати правопорушників до юридичної відповідальності, а також застосовувати до них адміністративні стягнення. Безперечно, такого роду діяльність повинна здійснюватись у рамках законності.

Виникнення, розвиток, функціонування, припинення існування будь-яких систем зумовлено певними закономірностями, які мають об’єктивний характер.

Принципи державного управління— це основоположні начала, керівні настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

1) соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність, гласність і врахування громадської думки; об’єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління — галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління — нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах.

Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демократизм. Уже в ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Природно, що визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип її управлінської діяльності.

Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного управління і закріплені в Конституції України, насамперед треба виділити такі:

• визнання людини, її життя і здоров’я, честі та гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст 3);

• проголошення того, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, що забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст.3);

• закріплення положення про те, що єдиним джерелом влади в Україні є народ (ст. 5);

• проголошення верховенства права (ст. 8);

• визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

• здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6);

• визнання і захист державної, комунальної і приватної власності (ст. 41);

• відсутність у державі обов’язкової ідеології та цензури (ст.15);

• визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах чинного законодавства (ст. 19);

• державне гарантування свободи думки, слова, світогляду, об’єднання у політичні партії та громадські організації (статті 34—36);

• закріплення права громадян на звернення до органів влади і місцевого самоврядування, а також обов’язку цих органів розглядати такі звернення (ст40);

• проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров’я, безпечне для життя і здоров’я людей довкілля(статті 43—50; освіту, свободу творчості (статті 53, 54).

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової, соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому участь населення в управлінській діяльності держави є неодмінним принципом державного управління, закріпленим у Конституції, законах України і багатьох підзаконних актах.

Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як безпосередньо, так і через систему органів державної влади та місцевого самоврядування; ст. 38 Конституції надає громадянам право участі в управлінні державними справами; ст. 140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституцїї та законів України. Розвитку зазначені конституційні положення набувають у преамбулі Закону України від 2 жовтня 1996 р. "Про звернення громадян", де підкреслюється, що цей закон забезпечує громадянам можливість участі в управлінні державними і громадськими справами, а також впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає різноманітні форми участі населення в управлінні державними справами. Серед них, наприклад, участь у референдумах (статті 38, 69, 70, 72 Конституції України); служба у державних органах управління (ст. 4 Закону України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу"); об’єднання у політичні партії з метою участі у виробленні державної політики і формування органів влади (ст. 2 Закону України від 16 червня 1992 р. "Про об’єднання громадян"); звернення з пропозиціями і рекомендаціями до органів державної влади, спрямовані на вдосконалення їх управлінської діяльності (ст. 3 Закону "Про звернення громадян") тощо.

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму конкретному прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян України незалежно від їх національності. Так, згідно зі ст. 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону "Про державну службу" підкреслено, що право на неї мають громадяни України незалежно від расової та національної приналежності. Даний принцип також означає, що державне управління здійснюється з урахуванням як загальнодержавних, так і національних інтересів. Так, ст. 53 Конституції України гарантує громадянам, які належать до національних меншин, право навчання рідною мовою, та на вивчення рідної мови у державних навчальних закладах.

3 принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов’язаний принцип рівності усіх перед законом. Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так, відповідно до Конституції України кожен громадянин має право на життя, яке зобов’язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність (ст.29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу (ст. 59)

Водночас, рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для захисту прав окремих категорій населення передбачені соціальні заходи. Так, рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними заходами охорони праці та здоров’я жінки, встановленням для неї пенсійних пільг, правовим захистом материнства.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить принципу законності.

Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що суворе й неухильне додержання законів, підзаконних актів — це єдино припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, інших суб’єктів права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст.68). Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і неодмінну основу ефективного функціонування управлінського апарату та забезпечення правового порядку в нашій державі.

Важливе місце серед принципів державного управління посідає принцип об′єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об′єктивних закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливостей (матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих або інших управлінських рішень. Цей принцип дістає вияв при формуванні державно-керуючого впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати реальним можливостям керованих об′єктів і глобальним управлінським цілям.

Порушення принципу об′єктивності найчастіше пов′язані з об'єктивістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також прийняттям рішень, які не враховують об′єктивних закономірностей. У більшості випадків це призводить до втрат у сфері виробництва, поглиблення контролю за управлінським процесом, викликає недовіру до суб′єкта управління.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб′єктів управлінської діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та економічні умови здійснюється розподіл компетенції управлінських структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчестоящих ланок апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб′єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб′єктів державного управління України грунтується на галузевому, функціональному (міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де однорідні за характером діяльності об′єкти закріплено за відповідним органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб′єктів, які здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято називати галузевими органами державного управління.

Так, відповідно до Положення про Міністерство транспорту України, затвердженого Указом Президента України від 17 грудня 1995 р., до сфери його управління входять об′єднання, підприємства, установи, організації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту, а також шляхового господарства. Управління ними Мінтранс здійснює через три державні департаменти (автомобільного, авіаційного, морського і річкового транспорту), Державну адміністрацію залізничного транспорту і Українську державну корпорацію по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних шляхів. Ці органи державного управління разом з підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями становлять систему Міністерства транспорту України.

При структурній побудові, що грунтується на функціональному (міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управління передається одна (або декілька) державна функція. Управління здійснюється зазначеним суб′єктом на всій території України незалежно від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфери, форми власності тощо. Так, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Програма постійно діючого семінару «Європейська та євроатлантична інтеграція та перспективи України»

    Документ
    Чернівецький регіональний центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств,

Другие похожие документы..