Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Программа'
Симфонический оркестр - это огромная страна загадок и чудес, это волшебный мир прекрасных звуков, завораживающий и увлекающий. НО! Открывается этот м...полностью>>
'Документ'
2. Для участия в конференции оформляется заявка и направляется в организационный комитет по адресу: 426 г. Ижевск, ул. Кирова 110, по электронному адр...полностью>>
'Документ'
Правове регулювання — це державно-владний вплив на суспільні відносини за допомогою правових засобів, з метою їхнього впорядкування, утвердження, охо...полностью>>
'Урок'
Конспект урока по русскому языку в 10 (11) классе (в рамках подготовки к ЕГЭ) Борисовой Людмилы Анатольевны, учителя русского языка и литературы МОУ ...полностью>>

Развитие российского законодательства (1)

Главная > Закон
Сохрани ссылку в одной из сетей:

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

М. БАРАНОВ,

кандидат юридических наук

НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Наличие действенной нормативной базы – одно из важнейших условий системности контроля, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных условиях несовершенство нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля, нередко порождает многочисленные нарушения. В настоящее время особенно четко проявляется зависимость эффективности контроля от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения, конкретности и лаконичности формулировок, правильного толкования правовых норм и согласованности правовых актов.

Исполнительная власть, осуществляя государственный контроль, неизбежно вторгается в область прав и свобод граждан, ограничивает в установленных законом рамках свободу деятельности ор­ганизаций. При осуществлении контроля (как для граждан, так и для организа­ций) в определенных случаях могут наступать различные негативные последст­вия. Однако в соответствии со ст. 2 Конституции РФ 1993 г. положение человека, его права и свободы, как высшая ценность, обладают приори­тетом и верховенством. Этот конституционный постулат имеет развитие в зако­нодательстве Российской Федерации, обозначая, что в современном демократичном обществе базовыми целями выступают интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государствен­ными) интересами, с правами других институтов общества. Возникающие меж­ду ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в це­лях осуществления его прав и свобод.

Анализ действующей нормативной базы по вопросам контроля показывает, что эту сферу управленческой деятельности в той или иной мере затрагивают отдельные, нередко не связанные друг с другом правовые акты. В то же время их разрозненность, а порой и противоречивость, несоответствие требованиям времени отдаляют их от желаемого уровня. В них имеет место ограничение компетенции лиц, ответственных за проведение контрольной работы. В связи с отсутствием надлежащей системы координации контрольной работы нередко происходит избыточное дублирование и параллелизм в деятельности субъектов и объектов контроля, а в результате – нерациональное использование ресурсов, в том числе кадровых, информационных, интеллектуальных, временных. Требования ряда нормативных правовых актов реализуются не в полном объеме.

В значительной мере это можно объяснить тем, что в настоящее время в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации отсутствует единый подход к развитию и совершенствованию организационной и правовой базы контроля, в том числе ведомственного.

Деятельность по осуществлению государственного контроля нуждается во всестороннем и тщательном нормативном регулировании, в формировании стройной и понятной системы национального законодательства, для чего государст­во определяет условия, развивает и создает соответствующие юридические гарантии и средства, устанавливает юридические механизмы осуществления государственного контроля на всей территории России.

В современных условиях наиболее часто используемыми на практике формами координации в сфере контроля являются: подготовка и издание нормативных правовых актов, методических указаний в сфере контроля, а также составление справок. Такие формы, как создание координирующих федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ), назначение координаторов, осуществляющих координацию действий ФОИВ-исполнителей и соисполнителей в большей степени разработаны в теории.

Средства координации в сфере контроля за исполнением решений - согласование задач различных ФОИВ, их работников, участвующих в совместной деятельности, согласование планов мероприятий по конкретным направлениям контрольной работы, согласование мероприятий взаимодействующих субъектов и объектов на практике используются недостаточно.

Проведенный анализ показывает, что применительно к организации взаимодействия ФОИВ в процессе контроля за исполнением решений можно говорить о такой его распространенной форме, как обмен информацией. Совместное планирование и осуществление различных мероприятий (операций), совместная разработка нормативных актов, регулирующих функции взаимодействующих сторон (ФОИВ) в сфере их деятельности, совместная работа по предотвращению и устранению причин и условий, вызывающих срыв сроков исполнения, как формы взаимодействия практически не используются.

Объект государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, весьма многообразен. К нему относятся, например:

- в экономической сфере: конкуренция и монополистическая деятель­ность, внешняя торговля, приватизация, лицензирование отдельных видов деятельности, финансы и налоги и так далее;

- в социально-культурной сфере: здоровье граждан, социальное обслу­живание, образование, санитарно-эпидемиологическое благополучие, культура и так далее;

- в административно-политической сфере: оборона, военная служба, безопасность, внутренние дела и так далее.

Не менее разнообразны и субъекты исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль. До марта 2004 г. на федеральном уровне в соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, ут­вержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 (с изменениями от 1 декабря 2000 г., 16 октября, 1 ноября 2001 г., 29 апреля 2002 г., 11 марта 2003 г.)1, насчитывалось 58 органов исполнительной власти.

В связи с вступлением в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель­ной власти»1 количество министерств сократилось с 24 до 17, но при этом об­щее количество федеральных органов исполнительной власти возросло с 58 до 69. При этом федеральные министерства осуществляют контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руко­­водители всех федеральных органов исполнительной власти наделены полно­мочиями по контролю деятельности в возглавляемых ими органах. На феде­ральные службы возлагается в основном осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Учитывая вышеизложенное, можно легко объяснить, откуда взялось такое большое количество разнообразных контрольных отношений, складывающихся при осуществлении го­сударственного контроля, и необходимость своевременного юридического ре­гулирования процессов, связанных с ним. Этим обусловлено наличие разнооб­разия и значительного количества несистематизированных юридических актов, содержащих нормы пра­ва, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением го­сударственного контроля исполнительной властью, и, таким образом, состав­ляющих его правовую основу.

Можно выделить следующие группы правовых актов, классифицируя их в зависимости от юридической силы:

    1. международные акты;

    2. Конституция Российской Федерации;

    3. федеральные конституционные законы, федеральные законы;

    4. указы Президента Российской Федерации;

    5. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

    6. нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

    7. законодательные акты субъектов Российской Федерации;

    8. другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

В настоящее время нормативное правовое обеспечение контроля представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных актов, разработка, издание, соблюдение и применение которых регламентирует рассматриваемую сферу деятельности2. Следовательно, знание и правильное применение этих актов характеризует правовую культуру, а контроль за соблюдением этих норм является обязанностью каждого руководителя ФОИВ. Поэтому одним из определяющих элементов формирования функциональной системы контроля за исполнением решений в ФОИВ является обеспечение субъектов контроля нормативной правовой базой, соответствующей требованиям времени.

Исследование действующих правовых актов по вопросам контроля показывает, что в настоящее время на федеральном уровне существует более 260 законов Российской Федерации, указов Президента России, постановлений Правительства России, в которых зачастую различным образом определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права, обязанности. Многочисленность этих правовых актов, нередко их взаимная противоречивость свидетельствуют об их неунифицированности3.

Такое положение сложилось ввиду отсутствия системной, последовательной работы органов государственного управления в сфере контроля. Однако при этом следует отметить, что вопрос эффективного исполнения управленческих решений в органах государственной власти приобрел особое значение в связи с проводимыми в нашей стране реформами.

Рассмотрим, каким образом вопросы контроля регулируются каждой из обозначенных групп правовых актов.

Международные акты. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ обще­признанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Правила, установленные международным договором, обладают большей юри­дической силой, чем правила установленные законом. Среди международных актов, регулирующих вопросы государственного контроля, можно назвать соглашения о взаимодействии в той или иной области, различные договоры, совместно разработанные правила. Приведем несколько примеров таких актов. Соглашением «О сотрудничестве в области ветеринарии» (Москва, 12 марта 1993 года) между правительствами государств-участников устанавливают­ся, органы, осуществляющие государственный ветеринарный контроль. На Сто­роны возлагается обязанность обеспечивать сотрудничество в области контроля, апробации, стандартизации, сертификации новых биологических и химико-фармацевтических препаратов, применяемых в животноводстве и ветеринарии4.

Аналогичные соглашения заключены во многих областях сотрудничест­ва, например: Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.), Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва, 8 февраля 1992 г.)5 и др. Одной из задач, решаемых данными соглашениями, является обеспечение взаимодействия органов, осуществляющих контроль в соответст­вующей области. Другим видом международных нормативно-правовых актов, регулирую­щих вопросы государственного контроля, являются решения. Так, Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 10 февраля 1995 утверждены «Основы таможенных законодательств государств- участников Содружества Независимых Государств»6. Данным нормативным актом определены основные контрольные функции таможенных органов. Целью указанного нормативно-правового акта является гармонизация та­моженного законодательства государств-участников Содружества, которые должны использовать настоящие Основы таможенных законодательств госу­дарств-участников Содружества для подготовки или уточнения национального таможенного законодательства.

Конституция Российской Федерации вопросам государст­венного контроля уделяет незначительное внимание. Слово «контроль» упот­ребляется лишь в трех статьях Основного закона страны. В части 5 ст. 101 Конституции РФ полномочиями по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета наделяется Счетная палата РФ. Этот вид контроля представляет собой контроль, осуществляемый законода­тельной ветвью власти, и не является предметом данного исследования.

В соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ве­дении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конститу­ции и федеральных законов. Властными полномочиями по осуществлению та­кого контроля различные государственные институты наделены как непосред­ственно Конституцией и федеральными законами (Президент Российской Фе­дерации, Конституционный Суд Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации), так и только федеральными законами (Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и соответствующие федеральные суды общей юрисдик­ции, арбитражные суды, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека).

Выясним, какими контрольными полномочиями наделяет Конституция Российской Федерации исполнительную власть. Глава 6 Конституции Россий­ской Федерации устанавливает, что исполнительную власть Российской Феде­рации осуществляет Правительство Российской Федерации. Однако компетен­ция Правительства России в Конституции Российской Федерации обозначена лишь самым общим образом. В ст. 114 Конституции Российской Федерации мы не найдем упоминаний о контрольных функциях Правительства Российской Федерации. Только из общего смысла данной статьи можно сделать вывод, что Правительство России не сможет выполнить возложенные на него функции по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; по обеспечению проведения единой государственной политики в области куль­туры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, эколо­гии; по управлению федеральной собственностью не осуществляя систематиче­ского государственного контроля в перечисленных сферах деятельности. По нашему мнению, такой значимый элемент в жизни государства и общества, как государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью должен со временем получить закрепление в Основном Законе Российской Федерации.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»7 деятельность высшего органа исполнительной власти получила свое развитие и конкретизацию. В соответст­вии с этим законом Правительство Российской Федерации наделено широкими полномочиями, охватывающими все сферы деятельности общества, среди кото­рых контроль занимает значительное место.

В главе III Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» перечислены следующие контрольные полномочия Правительства Российской Федерации:

- руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность;

- обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

- осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными закона­ми, нормативными указами Президента Российской Федерации ва­лютное регулирование и валютный контроль;

- осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного науч­но-технического и культурного сотрудничества.

В соответствии со ст. 44 Закона о Правительстве РФ оно также осуществляет контроль и за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предмету совместного ведения России и ее субъектов.

Кроме вышеперечисленных контрольных полномочий, к таковым можно отнести и полномочия, имеющие контрольный характер:

  • право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (абз. 7 ст. 12 ФКЗ «О Пра­вительстве Российской Федерации»);

  • вносить предложения Президенту Российской Федерации о приоста­новлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия Конституции Россий­ской Федерации, федеральным конституционным законам, федераль­ным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (абз. 4 ст. 44 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Указы Президента Российской Федерации образуют четвертую группу норма­тивных актов. Их можно разделить на две группы.

В первую группу выделим статутные Указы, то есть устанавливающие правовое положение соответствующего федерального органа исполнительной власти. Как правило, руководство деятельностью такого органа осуществляет Президент Российской Федерации. При этом характерно, что в соответствую­щем Положении орган исполнительной власти наделяется полномочиями по осуществлению государственного контроля. Например, Указ Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генераль­ного штаба Вооруженных Сил Российской Федерации»8. Данным Указом Пре­зидента РФ утверждены Положение о Министерстве обо­роны РФ и Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ.

В соответствии с Положением о Министерстве обороны РФ на него возложены следующие контрольные функции: контроль состояния Вооруженных Сил России; координация и финансирова­ние работ, выполняемых в целях обороны, и осуществление контроля за вы­полнением этих работ; государственный контроль за деятельностью авиацион­ного персонала государственной авиации; контроль поисково-спасательного обеспечения полетов.

Вторую группу составляют тематические Указы Президента Российской Федерации, регулирующие осуществление государственного контроля в той или иной области. Как и в федеральных законах, так и в этих указах определя­ются объекты государственного контроля и органы, его осуществляющие. Со­ответственно осуществление государственного контроля нуждается в детальной регламентации в постановлениях Правительства РФ и нор­мативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Например, Указ Президента РФ от 30 ноября 2002 г. № 1373 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и выво­зе из Российской Федерации природных алмазов и бриллиантов»9. Отметим ряд положений данного Указа, непосредственно касающихся организации и прове­дения государственного контроля:

  • экспорт природных алмазов допускается, только после проведения го­сударственного контроля за качеством сортировки и оценки драго­ценных камней;

  • государственный контроль за качеством сортировки и оценки природ­ных алмазов и бриллиантов при их ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации осуществляется в соответствии с правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации;

  • государственный контроль за качеством сортировки и оценки брилли­антов при их ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации осуществляется путем их идентификации и проверки про­исхождения;

  • государственный контроль за ввозом в Россию и вы­возом из России природных алмазов и бриллиантов возлагается на Министерство финансов РФ и Го­сударственный таможенный комитет.

Постановления и распоряжения Правительства РФ, служащие правовой основой осуществления государственного контроля орга­нами исполнительной власти, по форме, конструкции, элементам содержания имеют много общего с Указами Президента Российской Федерации. Среди По­становлений Правительства Российской Федерации также имеются статутные. Ими устанавливается правовое положение какого-либо федерального органа государственного управления, руководство деятельностью которого осуществ­ляет Правительство Российской Федерации. Орган государственного управле­ния в соответствии с Положением о нем наделяется, в том числе, и полномо­чиями по осуществлению государственного контроля.

Например, в постанов­лении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре Рос­сии»10 Федеральному горному и промышленному надзору России11 в числе про­чих предоставляются следующие полномочия:

-осуществлять государственный надзор и контроль по вопросам, отне­сенным к его ведению, в этих целях должностные лица Федерального горного и промышленного надзора России имеют право беспрепятст­венно посещать поднадзорные организации и объекты;

- запрашивать информацию по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- в установленном порядке принимать меры по устранению нарушений правил, норм и стандартов при составлении и реализации проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, по охране недр, безо­пасному ведению работ при геологическом изучении недр, а также выдавать предписания об устранении нарушений требований про­мышленной безопасности и о приостановке работ, ведущихся с нару­шением указанных требований.

Тематические постановления утверждают Положения, правила о порядке осуществления того или иного вида деятельности. Значительный интерес для настоящего исследования представляют постановления Правительства Россий­ской Федерации, утверждающие правила осуществления контроля в той или иной сфере, области деятельности. Ими более полно регулируется осуществле­ние государственного контроля: определяется объект контроля, органы его осуществляющие, нормативные документы, служащие основанием для контро­ля, устанавливаются виды контроля и периодичность его осуществления, фор­мы и методы осуществления контроля, место проведения контроля, порядок осуществления взаимодействия с иными контролирующими органами, порядок действий контролирующих органов в случае обнаружения нарушений и т.д. Например: постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 371 «Об утверждении Правил осуществления государственного кон­троля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней»12, постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государ­ственном земельном контроле»13.

Значительное количество распоряжений Правительства Российской Фе­дерации непосредственно содержат требования по осуществлению государст­венного контроля. Так, в Распоряжении Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. № 1558-р «Об установлении на аэродроме Таганрог-Южный международного воздушного грузового пункта пропуска через государствен­ную границу Российской Федерации» на указанном аэродроме Администрации Ростовской области по согласованию с заинтересованными федеральными ор­ганами исполнительной власти предлагается создать условия для осуществле­ния пограничного, таможенного, иммиграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и иных видов контроля.14

Вместе с тем имеются распоряжения Правительства Российской Федера­ции, утверждающие различные документы, являющиеся правовой основой Го­сударственного контроля. Например: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р, утвердившее «Концепцию пригра­ничного сотрудничества в Российской Федерации», Распоряжение Правитель­ства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социаль­но-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную пер­спективу (2002-2004 годы)»15.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Необходимо отметить, что право отменять или приостанавливать дейст­вие актов федеральных органов исполнительной власти предоставлено Прави­тельству РФ без указания оснований такой отмены, подра­зумевая под ними как незаконность, так и нецелесообразность.16

Анализ практи­ки использования данного права говорит о том, что оно Правительством Рос­сийской Федерации применяется не часто. В основном его правовые акты со­держат требования к федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации отменить ведомственные нормативные акты, пришедшие в проти­воречие с действующим законодательством. Автору удалось найти лишь одно распоряжение Правительства РФ, которым были отменены приказы Госкомрыболовства России17 как противоречащие по­становлению Правительства РФ.

Закон о Правительстве РФ является единственным статутным законом в сфере исполнительной власти, который наделяет отдель­ный орган исполнительной власти, в данном случае Правительство России, полномочиями, в том числе и по осуществлению государственного контроля.

Большая часть федеральных законов, составляющих правовую основу го­сударственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, регулирует его проведение в отдельно взятых областях или по различным на­правлениям деятельности. Рассмотрим кодифицированное законодательство. Оно включает Тамо­женный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и другие кодексы.18 Например, ст. 81 «Государственный контроль за использованием и охра­ной водных объектов» Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ определяет объекты контроля и называет органы, его осуще­ствляющие. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ19 устанавливает задачи государственного контроля в области исполь­зования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; органы, его осуществляющие, права и обязанности Государственной лесной охраны Рос­сийской Федерации (ст. 76, ст. 77 Лесного кодекса Российской Федерации). Статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф320 также определяются только объекты государственного земельного контроля и органы, его осуществляющие.21

Следует отметить, что нормотворческая деятель­ность субъектов Российской Федерации в данном направлении далека от совершенства. Одной из причин сложившегося положения является недостаточное разведение ре­гулятивных функций Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения: Российская Федерация закрепляет принципиальные осно­вы, субъекты Федерации осуществляют детальное регулирование.

В настоящее время федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое.22 Необходимо продолжать работу по определению пределов правового регулирования государствен­ного контроля субъектов Российской Федерации, а также по приведению зако­нодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным.

К иным юридическим актам субъектов Российской Федерации, состав­ляющим правовую основу государственного контроля, относятся нормативные акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, норматив­ные акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и других исполнительных органов субъекта Федерации.23

Обобщая изложенное в § 2, можно прийти к следующему заключению:

Существующую совокупность нормативно-правовых актов, состав­ляющих правовую основу государственного контроля, осуществ­ляемого исполнительной властью, отличает неупорядоченность и несистематизированность нормативно-правовых актов, входящих в нее, наличие в них дублирующих норм, что осложняет не только правотворческую, но в первую очередь правоприменительную дея­тельность. В этой связи очевидна необходимость систематизации норм о государственном контроле.

В целях устранения указанных недостатков системы правовых ак­тов, составляющих правовую основу государственного контроля исполнительной власти, предлагается выработать и нормативно за­крепить единый структурный подход к содержанию нормативно- правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля, а именно:

а) в законах - принципы и назначение контроля, объекты контроля, субъекты контроля, полномочия контролирующих органов, варианты обжалования действий контролирующих органов и их должностных лиц, процедурные вопросы;

б) в указах Президента Российской Федерации, в постановлениях Правительства Российской Федерации - статус контролирую­щих органов;

в) в нормативно-правовых актах федеральных органов исполни­тельной власти (порядок, правила, инструкции по осуществле­нию государственного контроля) - процедурные вопросы, не­урегулированные законодательством, например, вопросы взаимодействия контролирующих органов при проведении со­вместных проверок, перечень сведений и документов, необхо­димых для осуществления контроля, и их реквизиты, другие процедуры, связанные с особенностями предмета контроля, вида контроля, осуществляющего контроль субъекта.24

Государственный контроль, осуществляемый исполнительной вла­стью, имеет для общества и государства не меньшее значение, чем контроль законодательной, судебной власти и прокурорский над­зор, что обуславливает необходимость закрепления данного поня­тия в нормах Конституции Российской Федерации. В соответствии с полномочиями различных государственных органов и их подразделений типовой механизм государственного, в том числе президент­ского, парламентского, правительственного, включает в себе комплексную сис­тему мер, позволяющих субъектам контроля стремиться своевременно и в пол­ном объеме:

  1. получать необходимые сведения о состоянии деятельности подконтрольных органов, например, органов исполнительной власти;25

  2. выявлять отклонений от установленных нормативными правовыми ак­тами требований, правил, порядка осуществлений деятельности подконтроль­ными органами;

  3. принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нарушенных требований, невыполненных решений;

  4. принимать предусмотренные законодательством адекватные выявлен­ным нарушениям в ходе контроля меры для привлечения к соответствующим видам ответственности должностных лиц, виновных в совершенных (допущен­ных) нарушениях.

Формы реагирования на выявленные нарушения государственных орга­нов, их подразделений и должностных лиц в ходе осуществления исполнитель­ской деятельности разнообразны, они включают в себя полномочия, направ­ленные на:

  • предупреждение и пресечение различных нарушении при исполнений требований нормативно правовых актов, касающихся специфики работы;

  • устранение причиненного ущерба (вреда) в результате совершенных на­рушений должностными лицами;

  • восстановление реализации определенных в нормативных правовых ак­тах требовании установленного порядка и условии деятельности;

  • устранение причин и условий, способствующих нарушениям в ходе про­ведения работы в будущем;

  • решение вопросов привлечения нарушителей к соответствующим видам юридической ответственности: гражданской, уголовной, административной и дисциплинарной.26

Государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами и объ­ектами контроля: субъекты контроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными пол­номочиями; объекты государственного контроля — это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организации, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структур.

В общем плане структура государственных контролирующих органов, по мнению А.З. Завалунова, с учетом их вертикального и горизонтального построения можно представить следующим образом.

    • Государственные органы федерального значения всех ветвей власти (Президент РФ, палаты федерального собрания РФ, Правительство РФ, судеб­ные органы, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ).

    • Государственные органы регионального значения (подразделения фе­деральных органов государственной власти, созданные на окружном уровне и в субъектах РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).27

От содержания полномочия, контролирующих органов в зависимости от стоящих перед ними задач во многом зависит классификация видов контроля. По этапам, стадиям, времени проведения, результатам деятельности под­контрольных органов государственный контроль можно подразделить по сле­дующим основаниям:

1. Контроль, осуществляемый до начала непосредственного проведения контрольного мероприятия, называется предварительным контролем или пред­варительной проверкой.

      • Контроль, осуществляемый непосредственно в ходе проведения основно­го контрольного мероприятия, во время выполнения подконтрольным органом требований нормативных правовых актов, принятых решений, подлежащих кон­тролю, называется текущим контролем (проверкой).

      • Контроль, осуществляемый после того, как контрольное мероприятие за­вершено, называется последующим контролем или контролем по результатам контроля.

      • Контроль может осуществляться не за состоянием исполнения требова­ний нормативных правовых актов, принятых решений, а за результатами деятель­ности контрольного органа. Такой вид (подвид) контроля называется контролем за результатами деятельности.

По объективности, глубине, принципиальности проведения контрольного мероприятия государственный контроль разделяется на реальный и формальный. Реальный контроль состоит в установлении объективного состояния дел на объек­те контроля. Формальный контроль — это неглубокий, поверхностный, бесприн­ципный контроль, который, к сожалению, является весьма распространенным.

Государственный контроль можно подразделить на инициативный и обяза­тельный контроль. Инициативный контроль осуществляется по инициативе, само­стоятельному решению субъекта контроля. При инициативном виде контроля фор­мы контрольного мероприятия, время, сроки проведения контроля определяются самим субъектам контроля с учетом требований законодательства о частоте (коли­честве) таких контрольных мероприятий.28 Обязательный контроль осуществляется в строгом соответствии с установленным порядком его проведения.

Вопрос о контрольных полномочиях субъектов обстоятельно рассмотрен в советской и современной российской юридической литературе29. Большое разнообразие полномочий контрольных органов создает благо­приятную основу для их классификации. Выделим следующие группы контрольных полномочии:

  1. полномочия на совершение контроля по своей инициативе беспрепятственно, в любое время в пределах своей компетенции;

  2. полномочия давать в случае необходимости соответствующим органам и должностным лицам указания обязательного характера;

  3. полномочия отменять или приостанавливать акты исполнительных органов власти, нижестоящих служб и подразделений;

  4. полномочия по применению мер, обеспечивающих выполнение требований законодательства в рамках контрольных отношений;

  5. полномочия по выработке рекомендаций превентивного характера, что особенно важно для осуществления финансового контроля в сфере финансовой деятельности.

Рассмотрим подробнее каждую из этих групп полномочий с точки зрения действующего законодательства и практики его применения. Право проводить ревизии, проверки и обследования подконтрольных объектов, относящееся к полномочиям первой группы, в настоящее время не­сколько ограничено.

В отношении одного юридического лица или индивиду­ального предпринимателя каждым органом государственного контроля плано­вое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года (п. 4 ст. 7 ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц и инди­видуальных предпринимателей при проведении государственного контроля»). Аналогичные требования содержатся в Налоговом кодексе Российской Федера­ции. Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки и более по одним и тем же налогам за один и тот же период (ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации).

Наличие у контрольных органов полномочий на осуществление контроля позволяет проводить его независимо от согласия и желания руководителей тех или иных подконтрольных органов. Но возможность проводить его при первой необходимости существенно ограничена пунктом 5 ст. 7 ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей при про­ведении государственного контроля», предусматривающим основания для вне­планового контроля.

На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, государственный контроль, осуществляемый исполнительной вла­стью, имеет для общества и государства не меньшее значение, чем контроль законодательной, судебной власти и прокурорский надзор, что обуславливает необходимость закрепления данного поня­тия в нормах Конституции РФ.

Во-вторых, в соответствии с полномочиями различных государственных органов и их подразделений типовой механизм государственного, в том числе президент­ского, парламентского, правительственного, включает в себе комплексную сис­тему мер, позволяющих субъектам контроля стремиться своевременно и в пол­ном объеме:

  1. получать необходимые сведения о состоянии деятельности подкон­трольных органов, например, органов исполнительной власти;30

  2. выявлять отклонений от установленных нормативными правовыми ак­тами требований, правил, порядка осуществлений деятельности подконтроль­ными органами;

  3. принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нарушенных требований, невыполненных решений;

  4. принимать предусмотренные законодательством адекватные выявлен­ным нарушениям в ходе контроля меры для привлечения к соответствующим видам ответственности должностных лиц, виновных в совершенных (допущен­ных) нарушениях.

В-третьих, государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами и объ­ектами контроля: субъекты контроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными пол­номочиями; объекты государственного контроля - это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организации, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структур.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 21. Ст. 2168; № 39. Ст. 3856; № 49. Ст. 4799; 2001. № 43. Ст. 4071; № 45. Ст. 4251; 2002. № 18. Ст. 1750; 2003. № 12. Ст. 1099; 2003. № 12. Ст. 1102; № 25. Ст. 2513; № 47. Ст. 4520; № 48. Ст. 4659.

2 Нормативный акт – официальный письменный документ компетентного органа власти (управления), которым формируются, устанавливаются или отменяются правовые нормы, регулирующие деятельность организации (органов управления), основывается на законах и не может им противоречить, т.е. является подзаконным. Основными подзаконными нормативными актами в организации управления являются приказы, указания, инструкции, издаваемые руководством ведомства или соответствующими руководителями его органов. См.: Булыгин Ю.Е. Организация социального управления (основные понятия и категории): Словарь-справочник. М., 1999. С 120; Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2000 года № 19.

3 См.: Тарасов А.М. Указ. раб. С. 617.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № II. Ст.945; № 21. Ст. 2023.

5См: Ежемесячный бюллетень Минприроды Российской Федерации «Использование и охрана природных ре­сурсов в России». 2001. № 11-12.

6См: Бюллетень международных договоров. 1995. № 9. С. 3.

7 См: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; Парламентская газета. 2004. 22 июня.

8 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 46. Ст. 5652.

9 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 49. Ст. 4874.

10См: СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4742.

11Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору, Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федераль­ную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет Правительство Российской Федерации.

12 См.: СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1821.

13См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4685.

14 См.: Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти / Дисс… канд. юрид. наук. – Саратов, 2004. - С. 12.

15См: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 31. Ст. 3295.

16 См.: Ю.M. Манохин, Ю.С. Адушкин. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2000. С. 174­175.

17 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2003 г. № 185-р «Об отмене приказов Госкомрыболовства Российской Федерации от 7 февраля 2003 г. № 66 и от 11 февраля 2003 г. № 72» // Собра­ние законодательства Российской Федерации. 2003. № 7. Ст. 707.

18 Анализ указанного законодательства свидетельствует о том, что вопросы госу­дарственного контроля регулируются им, в основном, лишь в самом общем виде.

19 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 610; 2001. № 53. Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3033; № 52. Ст. 5132; 2003. № 50. Ст. 4857.

20См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147; 2003. № 27. Ст. 2700.

21 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 36.

22 См.: Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 16.

23 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 12.

24 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 12.

25 Чтобы сведения были полными, для решения вопросов о проведении кон­троля, о полученных результатах, в ходе проверки важно, чтобы подконтроль­ные органы вели необходимый учет в статике и динамике, т.е. были информа­ционно обеспечены.

26 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 36.

27 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 37-38.

28 См., Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

29 Кириченко М.Г., Попова В.И., Пронина B.C. Проблемы совершенствования компетенции государственных инспекций / Труды ВНИИСЗ, 1978. № 12; Кармолицкий A.A. Административно-правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций. Лазарев G.M. Компетенция органов управления. M., 1972.

30 Чтобы сведения были полными, для решения вопросов о проведении кон­троля, о полученных результатах, в ходе проверки важно, чтобы подконтроль­ные органы вели необходимый учет в статике и динамике, т.е. были информа­ционно обеспечены.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Развитие российского законодательства (3)

    Закон
    Конец ХХ в. характеризуется существенными экономическими преобразованиями, способствовавшими появлению в Российской Федерации рыночных отношений. Это, в свою очередь, обусловило развитие потребительских отношений.
  2. Развитие российского законодательства (8)

    Закон
    Исполнительная власть, являясь ветвью государственной власти, реализуется в деятельности специально создаваемых органов – органов исполнительной власти.
  3. Развитие российского законодательства (4)

    Закон
    Для норм национального законодательства, особенно таможенного, характерна высокая степень противоречивости, неопределенности, благоприятной для расцвета коррупции.
  4. Развитие российского законодательства (5)

    Закон
    Права человека являются нормативной формой и основой взаимодействия людей, упорядочения их связей, предотвращения противоречий и конфликтов. Они основаны на сочетании свободы индивида со свободой других людей с нормальным функционированием
  5. Развитие российского законодательства (7)

    Закон
    Основными субъектами регистрационных отношений является уполномоченный орган государства в лице Росреестра и заявители1. Между ними нет иерархических отношений, административной подчиненности, функций контроля и управления.

Другие похожие документы..