Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
В честь трехсотлетия царствования дома Романовых была издана книга, В ней четко, прекрасным слогом были описаны основные исторические вехи правления. ...полностью>>
'Литература'
Защита состоится 27 апреля 2011 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.256.02 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный универси...полностью>>
'Документ'
Деятельность учреждения социального обслуживания семьи и детей направленная на профилактику детского и семейного неблагополучия нередко сталкивается ...полностью>>
'Документ'
Приоритеты госполитики в области развития инфраструктуры рынка доступного жилья обсудят участники конференции "Успешные практики рынка недвижимос...полностью>>

Законодательное собрание Красноярского края (1)

Главная > Закон
Сохрани ссылку в одной из сетей:

Законодательное собрание Красноярского края

Юридический институт Сибирского федерального университета

Научно-исследовательский институт законодательства и правовой политики Сибирского федерального университета

Материалы к «Докладу о состоянии законодательства Красноярского края»

Красноярск 2009

Авторский коллектив:

Кондрашев А.А (канд. юрид. наук) – подраздел 1.2, раздел 3, подразделы 4.12 (совместно с Шарниной Л.А.) и 7.4 (совместно с Роньжиной О.В), раздел 10 (кроме 10.6 и 10.7), раздел 11 (совместно с Сизых Ю.А.):

Княгинин К.Н. (канд. юрид. наук) – введение, подраздел 1.1, раздел 4 (кроме 4.3, 4.11 и 4.12), подраздел 10.7;

Роньжина О.В. (канд. юрид. наук) – подразделы 4.3, 4.11 (совместно с Шарниной Л.А), разделы 5, 7 (кроме 7.1 и 7.2; подраздел 7.3 (совместно с Сизых Ю.А.); подраздел 7.4 (совместно с Кондрашевым А.А); раздел 9 (кроме 9.7 и 9.10);

Сизых Ю.А. – раздел 6, подразделы 7.1, 7.2, подраздел 7,3 (совместно с Роньжиной О.В.); подразделы 9.7, 9.10, 10.6, раздел 11 (совместно с Кондрашевым А.А.);

Шарина Л.А. (канд. юрид. наук) – подразделы 4.11 (совместно с Роньжиной О.В), 4.12 (совместно с Кондрашевым А.А.), раздел 8.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики

1.1. Особенности законотворческой деятельность субъектов Российской Федерации на современном этапе

1.2. Общая характеристика законотворческой деятельности Законодательного Собрания Красноярского края

2. Устав Красноярского края

3. Выборы, референдум, иные формы непосредственного народовластия

4. Государственное строительство

4.1. Законодательное Собрание края

4.2. Губернатор края. Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края

4.3. Судебные органы в крае

4.4. Уполномоченный по правам человека в крае

4.5. Избирательная комиссия края. Иные избирательные комиссии в крае

4.6. Счетная палата края

4.7. Официальные государственные символы края. Иные символы края

4.8. Административно-политический центр края

4.9. Почетные звания и награды края

4.10. Праздники, торжественные и памятные даты края

4.11. Территориальное деление края

4.12. Государственная служба

4.13 Коренные малочисленные народы

5. Местное самоуправление в крае

6. Имущество и финансы края

6.1. Управление имуществом края, бюджетное устройство и бюджетный процесс

6.2. Налоги и сборы

7. Инвестиции, промышленность, транспорт, связь, предпринимательство

7.1. Инвестиционная деятельность

7.2. Промышленность

7.3. Транспорт, дороги, связь

7.4. Сельское хозяйство

7.5. Малое и среднее предпринимательство

7.6. Торговля

8. Земля и природные ресурсы

8.1. Земельные отношения

8.2. Градостроительство

8.3. Природные ресурсы и экология

9. Социальная сфера

9.1. Труд, занятость

9.2. Жилье

9.3. Здравоохранение

9.4. Образование

9.5. Наука и государственная научно-техническая политика

9.6. Культура

9.7. Семья, детство, материнство, отцовство

9.8. Социальная защита

9.9. Молодежная политика

9.10. Спорт. Туризм

10. Административно-политическая деятельность. Борьба с правонарушениями. Безопасность. Защита прав

10.1. Охрана правопорядка. Профилактика правонарушений

10.2. Защита от чрезвычайных ситуаций и гражданская оборона

10.3. Миграция

10.4. Предупреждение коррупции

10.5. Административные правонарушения

10.6. Нотариат

10.7. Адвокатура

11. Стабилизационные (антикризисные) меры

Введение

Ежегодно Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимает постановление об утверждении доклада «О состоянии законодательства Российской Федерации». Подготовка таких докладов выказала свою эффективность. Написание доклада и его обсуждение обеспечивают свободное профессиональное выражение позиций федеральных и региональных органов государственной власти, государственных органов, представителей научного сообщества, общественности о стратегии правового развития России. Поэтому Совет Федерации рекомендовал субъектам Российской Федерации инициировать подготовку собственных докладов о состоянии законодательства в регионах.

Такого рода доклады были подготовлены в течение последних лет менее чем в полутора десятках субъектов Российской Федерации. Единый в масштабах Российской Федерации подход к «идеологии» подготовки таких докладов отсутствует. Реализация установок, которых придерживаются заказчики и исполнители данной работы приводит на практике к подготовке материалов, существенно отличающихся по своим характеристикам.

Если попытаться типизировать подходы к построению содержания докладов о состоянии законодательства субъектов Федерации, то можно отметить следующие различия в методологии анализа регионального законодательства и, соответственно, в акцентах, расставляемых в материалах этих докладов:

1. Значительная часть докладов готовятся в виде «отчета о работе законодательного (представительного) органа»: в докладе описывается вся текущая работа этого регионального органа во всех его формах, законотворчество анализируется как одно из направлений этой работы, наряду, например, с контрольной и организационной деятельностью, при этом, нередко информация о собственно региональном законодательстве тонет в материале о, скажем, количестве заседаний по обсуждению конкретного законопроекта или позициях, занимаемых депутатами и их группами в ходе его обсуждения.

  1. Другую группу образуют доклады, представляющие собой «справочник о действующем региональном законодательстве»: в них кратко пересказывается (анонсируется) содержание действующих законов данного субъекта Российской Федерации.

  2. К третьей группе докладов, которые на практике встречаются редко, следует относить доклады, которые выступают своего рода аналитическим комментариями к действующим региональным законам: в докладах этого типа перечисляются неточности и пробелы действующих региональных законов, а иногда и формулируются предложения по усовершенствованию действующего регионального законодательства.

Во многом отмеченные отличия в подходах к содержанию докладов о состоянии регионального законодательства и к подаче этого содержания предопределяются тем, кому материалы к докладу поручается их готовить. В большинстве случаев эти доклады готовятся силами аппаратных работников законодательных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако к написанию некоторых докладов привлекались научные работники региональных образовательных и научных учреждений, в редких случаях – федеральных образовательных и научных учреждений. Соответственно «аппаратные» доклады о состоянии регионального законодательства оказываются интересны приводимой в них статистикой, сведениями о некоторых, быть может, неочевидных обстоятельствах принятия тех или иных региональных законов, о мотивах, которыми руководствовались региональные законодательные органы при принятии каких-то решений. В то же время эти доклады обычно получаются формальными, с той точки зрения, что в них в ограниченных объемах присутствует аналитический материал, предполагающий исследовательский, а не «отчетный» взгляд на законодательство, нечасто формулируются предложения по развитию регионального законодательства. В таких докладах по понятным причинам редко можно найти критику положений действующего законодательства субъектов Федерации. Доклады о состоянии регионального законодательства, которые готовятся научными работниками, оказываются, быть может, менее интересны с точки зрения отражения в них информации о региональной законотворческой «кухне», но они могут, в случае постановки перед исполнителями таких задач, содержать материал, служащий основой для обсуждения практических шагов по дальнейшему развитию регионального законодательства и даже для подготовки конкретных законопроектов.

Существенное влияние на характер докладов о состоянии регионального законодательства оказывает то, какой период законотворческой деятельности охватывается его содержанием. Дело в том, что в некоторых субъектах Российской Федерации такие доклады готовятся как ежегодные, в других регионах такие доклады готовят раз в несколько лет (например, за 2-3 года или за период функционирования законодательного органа соответствующего созыва – за 4-5 лет). По объективным причинам доклад, охватывающий короткий период законотворческой деятельности, оказывается скорее информационно-отчетным, нежели чем аналитическим.

Наконец, накладывают отпечаток на содержание докладов о состоянии законодательства субъектов Федерации то, кого авторы видят основным адресатом соответствующих материалов. С этой точки зрения доклады можно подразделить на адресованные, во-первых, самым широким слоям населения; во-вторых, субъектам законотворческой деятельности (при этом можно при желании различать таких адресатов, как депутаты, иные субъекты законодательной инициативы, прежде всего исполнительные органы региональной государственной власти, а также аппарат государственных органов, занимающийся аналитической и законопроектной работой); в-третьих, научной и образовательной общественности. В зависимости от указанного обстоятельства в докладах по-разному могут быть расставлены акценты: для первых адресатов их (доклады) уместнее готовить в «отчетно-информационном», для вторых - в «оценочно-рекомендательном», для третьих – в «теоретико-аналитическом» ключе.

В Красноярском крае на протяжении нескольких лет ключе обсуждался вопрос о необходимости подготовки доклада о состоянии законодательства края, но конкретная задача по его написанию поставлена была только в конце 2008 г. В результате проделанной сотрудниками Юридического института Сибирского федерального университета работы (проект осуществлялся в рамках Научно-исследовательского Института законодательства и правовой политики Сибирского федерального университета) были подготовлены данные материалы к докладу о состоянии законодательства Красноярского края.

Так как такой доклад в Красноярском крае готовился впервые, было принято решение о том, что материалы к нему должны охватывать все действующее на середину 2009 г. краевое законодательство.

При подготовке данных материалов к докладу авторы стремились сделать их максимально универсальными и с точки зрения потенциальных адресатов, и, соответственно, с точки зрения содержания. Материалы построены как информирующие в большей степени о состоянии действующего законодательства, но при этом в них в специальном подразделе (подраздел 1.2) содержаться и «отчетные» сведения о законотворческой деятельности Законодательного Собрания края. Кроме того, в материалах присутствует теоретический материал, позволяющий лучше понять реальные полномочия сегодняшнего российского регионального законодателя и ожидания, которые можно связывать с его деятельностью (подраздел 1.1). В основной же части материалов информация о содержании действующего законодательства дополняется оценками его состояния в соответствующей сфере и определением перспектив его усовершенствования.

Что касается структуры основной части материалов, то ее выбор был ориентирован на сложившиеся в Законодательном Собрании Красноярского края представления о направлениях законотворчества в соответствии с практикой деятельности отраслевых и функциональных «рабочих» органов Собрания – комиссий и комитетов. Однако полностью это основание распределения материала внутри работы оказалось невозможно реализовать. Выявился большой круг тем, которые относящимися к предмету «своего» законодательства оценивали, например, комитеты, занимающиеся вопросами местного самоуправления и финансов, или комитеты, занимающиеся вопросами социальной политики и какой-то отраслевой экономики. В итоге возникли сложности с распределением законов края по разделам и подразделам. Многие из законов носят комплексный (многопредметный) характер, природу же отраслевого предмета некоторых из них оказалось сложно определить даже в ходе углубленного теоретического анализа (во многих формально имущественных и теоретически «гражданских» законах доминирующим оказывается административный элемент, многие «социальные» законы с равным основанием можно называть и финансовыми и т.д.). В итоге предметная структура подготовленных материалов была определена на основе неких компромиссных представлений о предметной структуре законодательства субъектов Российской Федерации вообще и Красноярского края в частности. На основе критериев, которые нельзя признать однозначными, было произведено распределение нормативного материала между разделами и подразделами данного исследования. В некоторых случаях было признано допустимым приведение какие-то законы края в двух, а иногда и более разделах и подразделах, соответствующим образом рассредоточив в них анализ содержания данных законов.

Особо в этой связи надо сказать о материалах раздела 11. В нем сконцентрированы сведения о законах края, принятых в рамках антикризисной программы 2009 года. Являясь антикризисными по целям, данные законы с точки зрения их содержания остаются «образовательными», «жилищными», «финансовыми» и т.д. и заслуживают приведения в соответствующих «отраслевых» разделах и подразделах. Однако для того, чтобы у читателя сложилось комплексное представление о системе антикризисных мер, предпринимаемых Законодательным Собранием Красноярского края в настоящий период, основной материал об этих законах был все-таки объединен в специальный раздел.

При подготовке материалов доклада законодательство Красноярского края подверглось анализу. В ходе этого анализа оно (законодательство края) сопоставлялось с федеральным законодательством, выступающим основой соответствующих положений законодательства края, сравнивалось с законодательством других субъектов Российской Федерации для оценки оптимальности избранных в крае вариантов его построения. Для того, чтобы материалы получились более разнообразными, в них включены данные социологических исследований, в ходе которых собрано мнение представителей исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления о действенности законодательства Красноярского края и о проблемах его реализации.

Подготовленные материалы могут быть распространены среди государственных и муниципальных служащих и даже населения в виде справочника, с помощью которого можно будет ориентироваться в законодательстве Красноярского края. Депутаты же, комитеты и аппарат Законодательного Собрания Красноярского края, исполнительные органы государственной власти края, государственные органы края, органы местного самоуправления на территории края могут использовать материалы для разработки планов законодательных работ и для подготовки законопроектов.

Материалы доклада могут использоваться и при подготовке специалистов в юридических учебных заведениях Красноярского края. В той или иной мере законодательство края преподается в виде самостоятельных курсов или в виде составных частей более широких курсов. При этом преподаватели и студенты ощущают дефицит справочных источников по законодательству Красноярского края.

1. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики

1.1. Особенности законотворческой деятельность субъектов Российской Федерации на современном этапе

Согласно части 1 статьи 1 федеральной Конституции Российская Федерация - Россия является федеративным государством. В соответствии с общепринятыми теоретическими представлениями о том, что организация государственной власти в федеративных государствах предполагает наличие двух уровней законодательства, а именно: законодательства федеративного и законодательства государствоподобных частей федерации (штатов, земель, провинций и т.д.), Конституция Российской Федерации к числу статусных моментов субъектов Российской Федерации относит право последних иметь собственные конституции (уставы) и собственное законодательство (часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации) . Возможность субъектов Федерации осуществлять собственное нормативное регулирование с помощью конституций (уставов) и законов есть проявление таких черт федеративно-организованного государства, как децентрализация государственно-властных полномочий, распределение ресурсов и «секторов» ответственности между уровнями государственной власти, приближение институтов принятия решений к населению, существование у субъектов Федерации «гарантированной» компетенции и т.д. Кроме того, такой признак субъекта Российской Федерации, как наличие у него собственного законодательного регулирования, является одновременно и следствием и причиной построения публичной власти субъекта Федерации по принятой в государствах схеме: законы нельзя принимать, не имея в системе органов власти парламента, законы нельзя исполнять, не имея исполнительных органов, но соответствующая конструкция, в свою очередь, предполагает разделение и взаимодействие этих самостоятельных подразделений государственной власти.

Место законов субъектов Федерации в структуре законодательства Российской Федерации определяется статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации. В логике конституционных предписаний законотворчество субъектов Федерации осуществляется в двух обособленных сферах: 1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и 2) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как отмечалось в отечественной доктрине еще применительно к законодательству советских союзных республик, в рамках конструкции соотношения союзного (федерального) и республиканского (субъектов федерации) законодательства, положения республиканских законов могут быть разделены на воспроизводящие, развивающие и первоустанавливающие. В данном случае речь велась о воспроизведении и развитии в законодательстве советских союзных республик норм союзного законодательства и об установлении в законодательстве этих республик оригинальных положений, положений, которые не имеют прямой нормативной основы в виде соответствующих положений союзного законодательства.

Указанный подход к выделению групп нормативных предписаний можно в целом использовать и в отношении положений законов субъектов современной Российской Федерации. Теоретически, если строго соблюдать чистоту конституционной конструкции, предписания этих законов, принятых в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны быть воспроизводящими и развивающими положения федеральных законов, предписания же этих законов, принятых вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны бы были быть первоустанавливающими. Кроме того, первоустанавливающими могут быть и положения законов субъектов Российской Федерации, принятых в форме так называемых актов «опережающего» законотворчества, то есть законотворчества, осуществляемого органом законодательной власти субъекта Федерации по предметам его совместного с Российской Федерацией ведения до принятия соответствующих федеральных законов.

В то же время надо отметить, что соотношение и природа указанных групп положений законов субъектов советской и современной российской федераций, существенно разнятся.

В советский период законодательство по предметам совместного ведения союза и республик было организовано по схеме «союзные (федеральные) основы законодательства» и «республиканские (субъектов федерации) кодексы». Из этой схемы вытекало то, что республиканский кодекс как максимально широкий с точки зрения предмета, объединяющий в себе все нормы соответствующей отрасли или, по крайней мере, крупной подотрасли права акт должен был воспроизводить (сегодня обычно говорят: «дублировать») положения относительно кратких союзных основ законодательства (без этого он не был бы «конструктивно завершенным») и развивать (дополнять, конкретизировать) положения этих союзных основ законодательства. С учетом того, что круг вопросов, регулируемых законами союзных республик «первоустанавливающе» был невелик, законодательство этих республики представало состоящим из доминирующего по объему предписаний «развивающего» пласта, заметного «воспроизводящего» пласта, относительно небольшого «первоустанавливающего» пласта.

На первом этапе своего развития законодательство современных субъектов Российской Федерации формировалось под влиянием двух разных по своей природе, но однонаправленных по итогу своего действия факторов: во-первых, под влиянием относительной неполноты только начавшего складываться федерального законодательства, во-вторых, под влиянием явно и подспудно доминировавших в доктрине и на практике представлений об организации законодательства нового российского федеративного государства по «советскому образцу». В 90-х годах прошлого столетия законодательство субъектов Федерации развивалось бурными темпами, законодательные органы субъектов Федерации «инициативно» осваивали многие предметы регулирования, до которых еще не доходили руки федерального законодателя. Те же федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые в этот период принимались, по общему правилу предполагали объемное «развивающее» регулирование с помощью законов субъектов Федерации. Распространенным являлось мнение, что основная тяжесть правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов будет впредь приходиться на законы субъектов Федерации в частности и потому, что в будущем, даже после отладки федерального законодательства, федеральными законами Российская Федерация будет устанавливать только то, что традиционно относили к так называемым основам законодательства. Поскольку само понятие «основы законодательства» в российском конституционном праве (в отличие от советского) не используется, в доктрине и на практике стали предполагавшееся «направляющим» федеральное законодательство именовать «рамочным». Считалось, что на основе федеральных «рамочных» законов субъекты Федерации должны принимать свои детальные и всесторонние «развивающие» законы, которые принято было называть «осуществляющими комплексное регулирование» или просто «комплексными».

Итак, поначалу в 90-е годы прошлого столетия, законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе и законодательство Красноярского края, было в немалой своей части законодательством «первоустанавливающим». Таковым оно являлось в силу «опережающего» характера. Но в тот момент считалось, что и в последующем оно останется по-прежнему «комплексным», сохранит приблизительно такой же объем, круг охватываемых вопросов, значимость в системе законодательства Федерации, хотя и превратится по мере отладки федерального законодательства из «опережающего» в «развивающее» рамочные положения федерального законодательства.

Однако по мере оформления федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов обнаружила себя тенденция конструирования федеральных законов в виде систем положений, число и степень подробности которых указывали на явный выход федерального законодателя за пределы «рамочного» формата. В течение какого-то времени (несколько лет на рубеже прошедшего и нынешнего тысячелетий) законодатели субъектов Российской Федерации пытались дополнять «комплексные» и исчерпывающе подробные федеральные законы столь же «комплексными» региональными законами. На практике это приводило к тому, что законы субъектов Федерации стали включать в себя преимущественно положения, «воспроизводящие» (дублирующие) предписания федеральных законов. Доля «первоустанавливающих» и «развивающих» положений в общем объеме содержания «комплексных» региональных законах стала неуклонно уменьшаться. Соответствующий (второй по счету) период развития регионального законодательства, которого не удалось избежать и в Красноярском крае, был период «дублирующего законодательства».

Однако «дублирующий» период развития законодательства Красноярского края был относительно непродолжительным. Отказ от характерного для этого периода подхода к региональному законотворчеству произошел по нескольким причинам.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Законодательного собрания Красноярского края (2)

    Закон
    Данная Концепция устанавливает основные направления развития проекта «Сибирский Международный Форум биотехнологий и возобновляемых источников энергии (ВИЭ)» (далее Форум), как инструмента создания и ускорения развития бизнеса, достижения
  2. Законодательное собрание красноярского края (2)

    Закон
    Настоящий Закон регулирует полномочия органов государственной власти края в сфере недропользования, в области охраны атмосферного воздуха, лесных отношений, обращения с отходами производства и потребления, охраны и использования объектов
  3. Законодательное собрание красноярского края (4)

    Закон
    1. Настоящий Закон устанавливает и вводит на всей территории Красноярского края (далее - край) единый порядок лицензирования розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой юридическими лицами (организациями) независимо от
  4. Законодательное собрание красноярского края (5)

    Закон
    Государственные полномочия в области архивного дела, передаваемые органам местного самоуправления, включают в себя хранение, комплектование, учет и использование архивных документов, относящихся к государственной собственности края
  5. Законодательное собрание красноярского края (6)

    Закон
    Настоящий Закон устанавливает дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, в Красноярском крае в целях повышения качества жизни семей после рождения третьего и последующих детей.

Другие похожие документы..