Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
Приглашаем Вас и Ваших сотрудников принять участие в XIV международной научно-практической конференции «Эфиры целлюлозы и крахмала, другие химические...полностью>>
'Документ'
ООО «НАТАЛИ ТУРС», именуемое в дальнейшем «ПРИНЦИПАЛ», в лице Генерального директора Воробьевой Наталии Олеговны, действующей на основании Устава, ре...полностью>>
'Документ'
; 1/8, корп. 5, 8-9; Просвирин переулок: дома № 9; 11; 13; 15; Рыбников переулок: дома № ; 4; 9; 3/10; 13/3; Селиверстов переулок: дома № 1А; 3; Улиц...полностью>>
'Документ'
1. Восприятие и истолкование стихотворения А.С. Пушкина «Пророк».2. «Приход Луки только на минуту ускоряет пульс замирающей жизни, но ни спасти, ни по...полностью>>

В. Б. Ваксман компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития россии

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

Полномочия субъектов советской квазифедерации (в т.ч. РСФСР) были сужены. Высшим органом государственной власти РСФСР стал Верховный совет РСФСР, осуществлявший все права, присвоенные РСФСР, являвшийся (ст. 24 Конституции) единственным законодательным органом в РСФСР, избиравшийся – впервые в истории России – путем прямых выборов на пропорциональной основе.

Среди важнейших полномочий, отнесенных ст. 19 и 23 Конституции РСФСР 1937 г. к ведению Верховного совета, кроме собственно законодательных полномочий, следует особо выделить следующие: установление Конституции РСФСР и контроль за ее исполнением; налоговые, бюджетные и плановые функции, предоставление гражданства РСФСР, амнистия. Эти полномочия считаются традиционными для представительного органа государственной власти, и осуществляются Федеральным собранием РФ, по сей день. Другие же полномочия можно классифицировать на две группы. Первая – характерные более для исполнительной ветви власти (как-то: охрана государственного порядка и прав граждан, руководство страховым и сберегательным делом; управление банками, предприятиями и организациями республиканского подчинения, руководство местной промышленностью, контроль и наблюдение за состоянием и управлением предприятий союзного подчинения). Вторая группа – полномочия, вторгающиеся в сферу ведения субъектов РСФСР (например, утверждение конституций автономных советских социалистических республик; утверждение границ и районного деления краев, республик и областей). Из этого видно, что принцип разделения власти в РСФСР не работал как по горизонтали (распределение полномочий по ветвям власти), так и по вертикали (разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов). Сохранена норма об образовании Совета Министров представительным органом (ст. 40 Конституции 1937 г.), с указанием на ответственность Совета Министров перед Верховным Советом. Также Верховный Совет формирует Верховный Суд РСФСР. Сам же Верховный Совет при этом формально являлся представительным органом с неограниченной компетенцией. В ст. 19 Конституции РСФСР перечислены вопросы, относящиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров РСФСР (с марта 1946 года - Совета Министров), а в ст. 23 указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.1

Сохранялась сессионность высшего органа власти – сессии Верховного Совета РСФСР созываются Президиумом Верховного Совета РСФСР два раза в год (ст. 30 Конституции 1937 г.). Президиум Верховного Совета, в отличие от ВЦИК по Конституции 1918 г., не заменяет Верховный Совет, его полномочия определены в ст. 33 Конституции. В частности, он созывает сессии Верховного Совета РСФСР; дает толкование законов РСФСР, издает указы; производит всенародный опрос (референдум); отменяет постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, решения и распоряжения краевых (областных) Советов депутатов трудящихся в случае их несоответствия закону; в период между сессиями Верховного Совета освобождает от должности и назначает отдельных Министров по представлению председателя Совета Министров РСФСР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета РСФСР; осуществляет право помилования граждан, осужденных судебными органами РСФСР.2 Таким образом, законотворческие полномочия у Президиума сохранены, однако в серьезно урезанном виде. Тем не менее, право принимать указы (т.е. нормативные акты) и давать официальное общеобязательное толкование законов, принятых Верховным Советом, позволяют по-прежнему относить Президиум Верховного Совета к представительным органам государственной власти.

К числу достоинств Конституции 1937 г. необходимо отнести содержащееся в ст. 24 указание на то, что Верховный Совет является единственным законодательным органом РСФСР. Впервые в Основном законе закреплен ряд процедурных моментов, касающихся нормотворчества.1 Иными важными новеллами конституционного регулирования статуса и компетенции представительного органа является закрепление института депутатской неприкосновенности (ст. 36), а также сама процедура выборов, впервые закрепившая классические принципы всеобщности, равенства, тайного голосования, прямых выборов (ст. 138).

Рассмотренный этап развития института компетенции представительных органов государственной власти характеризуется сохранением дуализма сессионного и постоянно действующих представительных органов, более четким закреплением их полномочий, разделением их функций и отсутствием указания на то, что Президиум заменяет Верховный Совет в период между сессиями. В целом эти изменения следует оценить положительно как начало развития специальной компетенции каждого из органов, и при дальнейшем движении законодательства по намеченному в Конституции 1937 г. пути была бы возможна эволюция Президиума и Верховного Совета в двухпалатный парламент. При этом представительные органы по-прежнему осуществляли полномочия контрольного и распорядительного органа, а Верховный Совет именовался высшим органом государственной власти.

Наконец, третий, самый непродолжительный по времени, этап развития компетенции представительных органов государственной власти советского государства, начался с принятия Конституции СССР 1977 г.2 и Конституции РСФСР 1978 г.3 и завершился с началом перестройки и внесения в Конституцию РСФСР коренных изменений в октябре 1989 г.

Преамбула Конституции РСФСР 1978 г. указывала на сохранение преемственности идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г. Высшим органом государственной власти РСФСР по Конституции 1978 г. по-прежнему является Верховный Совет РСФСР, правомочный в соответствии с концепцией полновластия Советов согласно ст. 104 Конституции 1978 г. решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Отдельно указывалось, что Верховный Совет обладает рядом исключительных полномочий, которые осуществляются только им. К ним Конституция 1978 г. относит принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений; представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов. Указанные или аналогичные им полномочия относились к компетенции высших представительных органов власти и по конституциям 1937 г. и 1918 г.

Становление в послевоенный (1941-1945 гг.) период однородного по отношению к средствам производства общества, а также установление государственной монополии на эти средства и практически все виды производственной деятельности обусловили отказ от теории классовой борьбы, а также развитие идей социалистического народовластия и становления общенародного государства. Поэтому закономерно, что в Конституции СССР 1977 и РСФСР 1978 г. года было заявлено новое название органов государственной власти - Советы народных депутатов.1

Конституция 1978 г. впервые предусмотрела, что законы РСФСР могут принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но также и народным голосованием (референдумом), принятие решения о проведении которого также относилось к компетенции Верховного Совета. Однако специальный Закон о порядке референдума ни в СССР, ни в РСФСР в советский социалистический период так и не был принят, практики проведения референдумов не было.

Верховный совет по-прежнему работал в режиме сессий, созываемых дважды в год. Интересно, что Конституция 1978 г. включала в себя норму о субъектах законодательной инициативы в Верховном Совете – право законодательной инициативы принадлежит Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР, общественным организациям в лице их общесоюзных и республиканских органов. Также новеллой Конституции 1978 г. в регулировании положения и компетенции Верховного Совета стало упоминание о комиссиях Верховного Совета, заседание которых проводятся между заседаниями самого Совета, и в которые для предварительного или дополнительного рассмотрения могут передаваться проекты законов и другие вопросы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета РСФСР (ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г.). Проекты законов и иные важные вопросы государственной жизни также могли быть вынесены на народное обсуждение решением Верховного Совета РСФСР либо его Президиума.

К сфере контрольных полномочий Верховного Совета можно отнести сохранившуюся норму об образовании Совета Министров Верховным Советом, институт депутатских запросов к должностным лицам вплоть до членов Совета министров, ответы на которые Конституция РСФСР провозглашала обязательными, создание Верховным Советом Комитета народного контроля РСФСР, возглавляющего систему органов народного контроля РСФСР.

Существенно изменился статус Президиума Верховного Совета по сравнению с Конституцией 1937 г., ограничивавшей его полномочия, и не содержащей положения о том, что в период между сессиями Президиум полностью заменяет Верховный Совет. Роль Президиума Верховного Совета РСФСР в реализации функций государственной власти значительно возросла. Статья 113 Конституции 1978 г. прямо говорит о том, что Президиум Верховного Совета РСФСР, избираемый Верховным Советом, является постоянно действующим органом Верховного Совета, подотчетным ему и осуществляющим в конституционно установленных пределах функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между сессиями Верховного Совета. Статья 115-116 Конституции РСФСР 1978 г. содержат список полномочий Президиума, состоящий из 21 пункта. Их можно подразделить на несколько групп. Первая группа – полномочия собственно Президиума, которые могут осуществляться только им и обеспечивают нормальное функционирование органов власти. Это назначение выборов в Верховный Совет РСФСР и местные Советы, созыв сессий Верховного Совета, координация деятельности постоянных комиссий Верховного Совета. Вторая группа – полномочия, которые нельзя прямо отнести к полномочиям традиционного представительного органа, и предоставление которых Президиуму связано со спецификой советского государства. Это контроль за соблюдением Конституции РСФСР, обеспечение соответствия конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР, толкование законов РСФСР, руководство деятельностью местных Советов, решение ряда вопросов административно-территориального устройства РСФСР, отмена постановлений и распоряжений Советов Министров РСФСР и автономных республик, решений краевых, областных, городских Советов народных депутатов в случае несоответствия их закону, назначение выборов в районные (городские) народные суды, назначение и отзыв дипломатических представителей РСФСР (ст. 115 Конституции 1978 г.). Кроме того, именно Президиум решает вопросы гражданства, помилования, предоставления убежища. Большая часть вопросов, входящих во вторую группу полномочий, по Конституции РФ 1993 г. осуществляются Президентом РФ.

Список полномочий Президиума ВС не является закрытым, Конституция 1978 г. позволяет его расширить, в т.ч. не только конституционными нормами, но и нормами законов РСФСР. Это важное отличие объема компетенции, предоставленного конституцией представительному органу.

Третья группа полномочий осуществляется Президиумом Верховного Совета в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии. Это внесение изменений в действующие законодательные акты, утверждение изменения границ автономных республик; образование новых краев, областей, автономных округов, образование и упразднение министерств и государственных комитетов по предложению Совета Министров РСФСР, освобождение от должности и назначение отдельных членов Совета Министров по представлению его Председателя (ст. 116 Конституции 1978 г.).

Как видно из анализа полномочий Президиума Верховного Совета, фактически именно он являлся парламентом по Конституции 1978 г. Исключительных полномочий Верховного Совета немного и часть из них может быть осуществлена и самим Президиумом по прямому разрешению ст. 116 Конституции 1978 г. Таким образом, система государственных органов по Конституции 1978 г. гораздо ближе к идее профессионального постоянного действующего парламента, нежели предыдущие. Объем компетенции, связанной с осуществлением нетипичных для парламента полномочий, постепенно сокращается, а из исключительных полномочий сессионного Верховного Совета, требующих регулярной реализации, можно отметить разве что бюджетные.

Итак, как следует из изложенного выше, в России в советский период с июля 1918 г. по октябрь 1989 г. сложилась особенная система государственного управления. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными и представительными органами государственной власти. В реальности же их правовое положение не укладывалось в традиционный статус законодательного и представительного органа. Наиболее яркими проявлениями этого положения является следующее – советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и должны были бы принадлежать скорее органам распорядительной власти. Конституции именовали их органами не только законодательными, но и контрольными, распорядительными. Контрольные полномочия заключались не только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным лицам, которые обязаны были на них отвечать, а также в праве формирования правительства. И если первое полномочие представительного органа сохранено и в Конституции 1993 г., то участие Федерального Собрания в формировании Правительства РФ сводится к одобрению кандидатуре его председателя, и то под угрозой роспуска Государственной Думы. Структура органов исполнительной власти вообще утверждается указами Президента без согласования с палатами парламента. Эти изменения в компетенции сузили возможность представительного органа оперативно влиять на проводимую государством политику, с одной стороны, а с другой стороны, создали два независимых друг от друга центра власти (Федеральное Собрание и Правительство РФ), что в 90-е годы XX в. было в определенной степени необходимо. Возможно, в связи с начавшимся процессом изменения и дополнения Конституции 1993 г., более подробная процедура формирования Правительства РФ также будет закреплена конституционно, а участие в ней Федерального Собрания – расширено.

Выборы в советский период развития компетенции представительных органов были построены на безальтернативной основе, принцип разделения властей в советском государстве был отвергнут. В каждой из вновь принимавшихся конституций советского времени провозглашалась преемственность, и в каждой из них был закреплен принцип полновластия Советов и подотчетности им иных органов государственной власти.

Однако признаком формы правления советского государства было расхождение между юридической и фактической конституцией. На практике вся система органов государственной власти лишь оформляла решения, исходившие от центральных и местных структур КПСС, сросшихся с государственным аппаратом.1 В Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик, в отраслевом законодательстве де-юре были созданы условия для всесилия системы Советов. Кроме того, Советы фактически являлись главой советского государства, что формально являлось пределом демократизма. Ни в одной из упрекавших СССР и РСФСР в нарушениях прав человека, ущемлении свободы буржуазных стран не была реализована идея выборного представительного органа, стоящего во главе страны. Но де-факто Советы были подчинены партийным органам, которые по существу руководили ими. В такой ситуации на протяжении всей истории своего существования Советы не могли раскрыть заложенный в них созидательный потенциал и проявить все преимущества как органов социалистического народного представительства.1 В настоящее время Федеральное собрание является классическим парламентом, избираемым на прямых и равных выборах, наделенным законотворческими и в определенной степени контрольными полномочиями. Институт главы государства в действующей Конституции РФ также сохранен, но теперь этот центр власти перенесен и формально, и фактически туда, где он и должен быть – на Президента РФ, который, как единоличный, а не коллегиальный орган, и несет всю полноту ответственности за свои действия в качестве главы государства.

Период конституционных реформ начался на фоне процесса перестройки, демократизации всех сторон жизни общества с принятием Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г.2 и завершился со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. Законом в России было утверждено, что Советы народных депутатов всех уровней составляют единую систему представительных органов государственной власти РСФСР.3 Вводился новый высший орган государственной власти - Съезд народных депутатов РСФСР, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР (ст. 104 Конституции в ред. от 1989 г.). Съезд народных депутатов обладал широким перечнем исключительных полномочий, среди которых особо следует выделить принятие, изменение, дополнение Конституции РСФСР, определение внутренней и внешней политики РСФСР (в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР), принятие решений по вопросам национально-государственного и административно-территориального устройства, решение вопросов изменения границ. Съезд народных депутатов также утверждал госпланы и программы развития. В части полномочий по формированию иных органов власти Съезд имел следующие возможности: он избирал Верховный Совет РСФСР и его первых лиц, утверждал Председателя Совета Министров, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра, избирал Конституционный суд РСФСР.

Также Съезд принимал решения о проведении республиканского народного голосования (референдума) и единолично осуществлял право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР.

Съезд народных депутатов РСФСР избирал Верховный Совет РСФСР и Председателя Верховного Совета РСФСР. Верховный Совет РСФСР формировал Президиум. Статус и компетенция Верховного Совета также были изменены – Верховный Совет РСФСР стал органом Съезда народных депутатов РСФСР, постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР, т.е. принцип разделения властей по-прежнему реализован не был. Очень важным нововведением стало изменение структуры Верховного Совета – теперь он стал двухпалатным органом - Верховный Совет РСФСР состоял из Совета Республики (формировался по территориальному принципу) и Совета Национальностей (состоял из представителей национально-территориальных округов), которые были равны по численности и равноправны (ст. 107 Конституции 1978 г. в редакции 1989 г.). Часть состава обеих палат ежегодно обновлялась Съездом народных депутатов РСФСР. Что интересно, в Верховном Совете была сохранена должность Председателя Верховного Совета и одновременно введены должности председателей обеих палат. Кроме того, Конституция 1978 г. в редакции 1989 г., в отличие от Конституции РФ 1993 г., не подчеркивала раздельный характер полномочий каждой палат, не устанавливала обязательность раздельных заседаний, не закрепляла отдельно исключительные полномочия каждой из палат. Это характеризует деление парламента на палаты как формальное, не наделенное традиционным содержанием бикамерализма, а саму структуру Верховного Совета как недоработанную, несовершенную и в определенной степени напоминающую структуру Государственной Думы и Государственного Совета дореволюционного времени.

Полномочия Верховного Совета были обширны, и в целом он был вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, кроме тех, которые относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР (ст. 109 Конституции 1978 г. в редакции 1989 г.). В сфере законотворчества Верховный Совет обладал правом издания законов РСФСР (в т.ч. кодексов) и постановлений, правом толкования законов РСФСР, решал вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; обеспечивал единство законодательного регулирования на всей территории РСФСР, устанавливал порядок организации и деятельности республиканских, местных органов государственной власти и управления и определял статус республиканских общественных организаций. В сфере распорядительных полномочий и полномочий на формирование властных органов Верховный Совет обладал следующими правами: назначал выборы народных депутатов и утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов; назначал Председателя Совета Министров РСФСР, по его представлению утверждал состав Совета Министров РСФСР, образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты по предложению Совета Министров РСФСР, решал вопрос о доверии Правительству РСФСР и его членам; избирал Комитет народного контроля РСФСР, Верховный Суд РСФСР, судей краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов; назначал Главного государственного арбитра РСФСР и утверждал коллегию Государственного арбитража РСФСР. Также Верховный Совет заслушивал отчеты всех образуемых им органов и назначаемых им должностных лиц. В качестве иллюстрации отсутствия реализации принципа разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, можно привести такое важное полномочие Верховного Совета, как направление деятельности местных Советов народных депутатов.

Верховный Совет предлагал вниманию Съезда народных депутатов РСФСР предложения о рассмотрении вопросов, отнесенных к исключительной компетенции Съезда, при этом право утверждения бюджета и функция бюджетного контроля сохранялись за Верховным Советом.

Также Верховный Совет осуществлял такие традиционные для парламента и осуществляемые Федеральным Собранием РФ и сейчас функции ратификации и денонсации международных договоров и объявления амнистии.

Характеристика Верховного Совета как контрольного органа государственной власти проявляется в его полномочиях на отмену нормативных актов Президиума Верховного Совета РСФСР, его Председателя, постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР; нормативных актов Советов Министров автономных республик, решений краевых, областных, городских, окружных Советов народных депутатов, в случае несоответствия их Конституции СССР, Конституции РСФСР и законам СССР и РСФСР. Важным признаком начала отстаивания РСФСР собственного суверенитета стало право Верховного Совета опротестовывать и приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР на своей территории, если они нарушают конституционные права РСФСР или противоречат законам СССР и РСФСР.

Конституция 1978 г. в редакции 1989 г также указывала, что законы и постановления, принятые Верховным Советом, не могут противоречить законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов РСФСР. Таким образом, закреплялась иерархия законодательных актов, которые принимались одинаково правомочными на это органами.

В период с октября 1989 г. по 1993 г. Конституция РСФСР 1978 г. изменялась еще 10 раз – изменения были связаны с развитием института прав человека, распадом СССР и становлением России как самостоятельного государства, заключением Федеративного договора и уточнением в связи с этим субъектом состава федерации и предметов ведения федерации и субъектов, однако существенных изменений компетенции представительных органов не произошло. Верховный Совет сохранял регламентарную власть и наделялся, в отличие от Государственной Думы 1993 г., также широкими контрольными полномочиями. Полномочия Президиума Верховного Совета, напротив, были серьезно сокращены.

Вместе с тем практика развития России обнаружила существенные недостатки такого полумитингового, широкого по численности органа (1068 депутатов), как Съезд народных депутатов. Возник феномен неустойчивости и неэффективности власти, что во многом объяснялось, помимо причины, связанной с численностью депутатов, также и сложной, двухэтажной конструкцией высшего представительного органа, который включал два уровня квазипарламентских образований: Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ. Недостатком конституционной организации представительных органов рассматриваемого периода было и то, что они оставались органами не только законодательной и контрольной, но и распорядительной власти.1 После принятия изменений к Конституции РСФСР Законом РФ от 21 апреля 1992 г. №2708-I2 в Основном законе государства был закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако при этом не вносилось никаких изменений в нормы, регламентирующие положение Съезда народных депутатов – он по-прежнему оставался высшим органом государственной власти Российской Федерации, имеющим право принять к своему рассмотрению любой вопрос. Это ставило Съезд вне системы разделения властей как по горизонтали, так и вертикали.

Рассмотренный период можно охарактеризовать как время становления в России первого профессионального парламента (имеется в виду Верховный Совет), работающего на постоянной основе. Недостатками регулирования положения и компетенции представительных органов было сохранение у сессионного, очень большого по численности органа (Съезд народных депутатов) статуса высшего органа власти, хотя очевидно, что реальное принятие решений таким органом практически невозможно. Нахождение консенсуса между тысячей человек, эффективное обсуждение ими законопроектов и иных вопросов, относящихся к ведению Съезда по Конституции 1978 г. в редакции 1989 г, затруднено в высшей степени. В результате высший орган государства стал очередной профанацией идеи парламента.

Свои недочеты были и в регулировании института Верховного Совета. Фактически именно он являлся российским парламентом в рассматриваемый период, однако компетенция его формально была сужена, что затрудняло реализацию его полномочий. Деление на палаты не было реализовано, полномочия каждой палате отдельно определены не были, заседания часто проводились совместно, что усложняло работу и не делало ее более эффективной.

Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений.1

Следует заметить, что при разработке окончательного варианта проекта Конституции РФ, которая была принята всенародным голосованием в декабре 1993 г., был использован опыт, накопленный за предыдущие периоды развития парламентаризма. К учтенным и устраненным недостаткам можно отнести сессионную основу работы парламента, наличие у него либо абсолютно неограниченной, либо абсолютно ограниченной компетенции, возможность роспуска парламента без каких-либо ограничений, раздробление законодательных и контрольных полномочий сразу между двумя органами, фактически осуществляющими функции парламента, императивный мандат. Место современного Федерального Собрания в Конституции РФ 1993 г. было определено с учетом принципа разделения властей, согласно которому к классическим полномочиям парламента относятся законодательные, представительные, бюджетные и отчасти – контрольные. Распорядительные полномочия ни Государственной Думой, ни Советом Федерации не осуществляются, зато законодательные - не ограничены вообще. Контрольные полномочия, напротив, серьезно ограничены по сравнению с советским и переходным периодами, хотя в последнее время наметились предпосылки к расширению этой сферы.

Следующий период начинается со вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. и продолжается по сей день. Это период становления и развития классического двухпалатного парламента с относительно ограниченной компетенцией. Он может быть подразделен на два этапа, первый из которых продолжался с 1993 г. по 2008 г., а второй – с выступления Президента Российской Федерации с Посланием Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., расширяющим контрольные полномочия представительного органа, по настоящее время.

Статья 94 Конституции РФ 1993 г.1, гласящая, что «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» - первая конституционная норма, учредившая парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру – Государственную Думу, состоящую из 450 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе, и Совет Федерации, в который входит по 2 представителя от каждого субъекта Федерации. Таким образом, Федеральное Собрание одновременно представляет как весь народ России, так и учитывает интересы каждого субъекта Федерации благодаря равноправному их представительству в верхней палате.

Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ), заседания палат всегда проводятся только раздельно (ст. 100). У каждой из палат имеются собственные исключительные полномочия, закрепленные в ст.ст. 102-103 Конституции РФ. В частности, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решает вопрос о доверии Правительству РФ; объявляет амнистию; выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности. Совет Федерации обладает такими важными полномочиями, как утверждение изменения границ между субъектами федерации; утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; назначение выборов Президента; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей высших судов и Генерального прокурора РФ. Различны и полномочия палат в сфере законотворчества – именно Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет, причем закрытый перечень законов, подлежащих обязательному одобрению верхней палатой, приведен в ст. 106 Конституции РФ.

Парламент закреплен как единственный в Российской Федерации законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, имеющим право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации.1 Также Федеральное Собрание обладает бюджетными полномочиями – принимает бюджет, который также является федеральным законом, осуществляет контроль за его исполнением, образуя для этого специальный орган – Счетную палату (ст. 101 Конституции РФ).

Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего российского народа в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов РФ, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство. Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.2

В настоящее время в Конституцию 1993 г. Президентом РФ внесены, а обеими палатами Федерального Собрания одобрены поправки к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации»3, которые дополняют перечень вопросов, отнесенных к ведению Государственной Думы, положением, согласно которому палата рассматривает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Правительство РФ будет отчитываться ежегодно. Одновременно эта обязанность прописывается в полномочиях Правительства России. Указанные отчеты предварительно рассматриваются на заседании Правительства РФ, а их подготовка осуществляется в порядке, предусмотренном регламентом Правительства РФ. Отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию.1 Такое исправление вносится с целью повышения в государственной и общественной жизни страны роли фундаментальных институтов демократии, в т.ч. российского парламента. Сегодня, когда решаются задачи перехода к экономике нового типа, предстоит заниматься сразу множеством труднейших вопросов: противодействовать глобальному кризису и трудностям конкурентной борьбы, модернизировать армию и управлять гигантской и сложнейшей по своему национально-культурному составу страной, и в этих условиях укреплять демократические институты и поддерживать стабильность. Вот далеко не все, но наиважнейшие причины, в связи с которыми вносится предложение о расширении конституционных прав Федерального Собрания. К предметам ведения Государственной Думы (статья 103 Конституции 1993 г.) предложено отнести контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.2

Государственная Дума в настоящий момент не имеет сколько-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать на нее и тем более применять в отношении нее санкции. Государственная Дума может лишь поставить вопрос о санкциях в отношении Правительства РФ, выразив ему недоверие, но не применить их, отправив Правительство в отставку. Кадровые назначения, проводимые Советом Федерации и Государственной Думой, о которых говорится в ст.ст. 102-103 Конституции 1993 г., входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти. Роль обеих палат в формировании Правительства РФ и всего аппарата федеральной исполнительной власти незначительна, что является отступлением от принципа разделения властей и серьезно снижает значимость Федерального Собрания.

По мнению многих российских ученых, стоит подумать об определенном изменении баланса властей. Следовало бы повысить роль обеих. Общая структура федеральной исполнительной власти как бы стала внутренним делом Президента.1

Кроме того, в отличии от таких органов власти, как Правительство РФ и Конституционный суд РФ, статус, компетенция, особенности деятельности Федерального Собрания не урегулированы специальным законодательным актом. Необходим закон о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ - нечто новое, с оригинальным предметом регулирования.2

Итак, современная стадия развития компетенции российского парламента характеризуется постоянной работой палат, четко закрепленными его полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и самой Федерацией. Федеральное Собрание имеет также и контрольные полномочия - в частности, дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ и может объявить Правительству РФ вотум недоверия. С 2008 г. Федеральное собрание наделено также и контрольными функциями, осуществляемыми в отношении органов исполнительной власти. Однако при этом у парламента нет полномочий напрямую вмешиваться в деятельность иных органов государственной власти, в отличие от советского периода. В тоже время Федеральное Собрание независимо от других властных органов, за исключением Президента РФ, который в рамках механизма сдержек и противовесов имеет возможность распустить Государственную Думу в определенных Конституцией случаях. Эта возможность уравновешивается правом Федерального Собрания инициировать процедуру отрешения Президента РФ от должности. Однако по сложности осуществления эти процедуры несопоставимы - роспуск Государственной Думы произвести намного проще, нежели довести до конца процесс отрешения Президента РФ от должности. Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству РФ также не имеет обязательного значения для Президента РФ, а права отправить Правительство ПФ в отставку у палат парламента не имеется.

Таким образом, в законодательной и представительной сфере полномочий наблюдается позитивное движение России к классической модели смешанной республики с хорошо сбалансированным разделением властей и работоспособным парламентом. Одновременно в сфере полномочий контрольных, связанных как с осуществлением исключительных полномочий парламента, так и с положением парламента в системе разделения властей и сдержек и противовесов следует отметить сужение возможностей Федерального Собрания по сравнению с представительными органами советского периода.

На основании проведенного анализа необходимо сделать следующие заключения и выводы:

1. В работе периодизация этапов развития компетенции представительных органов государственной власти произведена на основе классификации парламентов по объему компетенции с учетом структуры парламентов, их места в системе государственного устройства, реального содержания полномочий Выделены следующие периоды:

I период – парламент с абсолютно ограниченной компетенцией, по многим вопросам имевшим лишь совещательный голос. Это время с октября 1905 г. по октябрь 1917 г.

II период – советский, его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией. Это период протяженностью с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г. В нем выделено 3 этапа, первый из которых соответствует срокам действия Конституций РСФСР 1918 и 1925 гг., второй – Конституции РСФСР 1937 г., третий – Конституции РСФСР 1978 г.

III период выделен как переходный, это время конституционных реформ с октября 1989 по начало декабря 1993 г.

IV период – становление и развитие классического двухпалатного парламента с относительно ограниченной компетенцией. Начинается с вступления в силу Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и продолжается до настоящего времени. В нем выделено два этапа, а точкой раздела между ними является Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.

2. До революции в период с октября 1905 г. по октябрь 1917 г. в России Государственная Дума и Государственный Совет стали прообразом двухпалатного парламента, недостатками регулирования компетенции которого являлось отсутствие механизмов сотрудничества Госдумы и самодержавия, абсолютно ограниченная компетенция Госдумы (в т.ч. предусмотренный ряд возможностей для обхода Правительством немногочисленных исключительных полномочий Госдумы), возможность ее роспуска императором в любой момент.

Положительным моментом регулирования компетенции Государственной Думы и Государственного Совета было указание в Высочайших утвержденных Основных государственных законах на осуществление законодательной власти в единении императора, Думы и Совета, что, по мысли законодателя, должно было подчеркнуть целостность и твердость российского государственного управления.

3. В советский период Съезд народных депутатов и Верховный Совет (на разных этапах развития советской России) имели статус высших органов власти и фактически могли быть названы коллегиальными главами государства. Однако из-за сессионного характера работы, многочисленности их членов, дуализма сессионного и постоянно действующих представительных органов с взаимно пересекающейся компетенцией полномочия Съездов и Советов не использовались ими так и настолько, как и насколько это было заложено в конституциях. Позитивными аспектами регулирования компетенции представительных органов советского периода являлось закрепление контрольных полномочий Съездов и Советов над органами исполнительной власти, однако фактическое использование этих полномочий было весьма ограничено.

4. При создании Конституции РФ 1993 г. был использован накопленный опыт, учтены и устранены недостатки регулирования компетенции представительных органов дореволюционного и советского периодов: сессионная основа работы парламента, наличие у него либо абсолютно неограниченной, либо абсолютно ограниченной компетенции, возможность роспуска парламента без каких-либо ограничений, раздробление законодательных и контрольных полномочий между сразу двумя органами, фактически осуществляющими функции парламента, императивный мандат.

Современная стадия развития компетенции российского парламента характеризуется постоянной работой палат, четко закрепленными его полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и самой Федерацией. Однако в Конституции 1993 г. отсутствуют нормы, прямо указывающие на контрольные функции парламента. У Федерального Собрания нет механизмов прямого воздействия на федеральные органы исполнительной власти, оно не имеет возможности отправить Правительство РФ в отставку или каким-либо образом регулировать структуру и компетенцию исполнительных органов. Учитывая, что в российском законодательстве имеется большое количество норм, отсылающих к подзаконным нормативным актам, это угрожает законодательному статусу Федерального Собрания.

5. С ноября 2008 г. в эволюции компетенции представительных органов государственной власти в России наступил новый этап, ознаменованный внесением Президентом РФ проекта федерального конституционного закона, расширяющего конституционную компетенцию парламента. Это первый шаг к регламентации в Основном законе страны не только законодательных и представительных, но и контрольных функций Федерального Собрания. Представляется, что для наиболее полной реализации потенциала, заложенного в институте современного российского парламента, необходимо дальнейшее расширение и уточнение полномочий Федерального Собрания, в частности, уточнений полномочий в сфере финансового контроля, права отменять акты Президента РФ и Правительства РФ, противоречащие федеральным законам, либо приостанавливать их действие до решения вопроса Конституционным Судом РФ.

1 См.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь - М.: «Юридическая литература», 2002 г., С. 432.

2 См.: Баглай М. В. Конституционное право России – М.: «Норма», 2007 г., 784 с.

3 См.: Овсепян Ж. И. Становление парламента в России - Ростов-на-Дону: «СКАГС», 2000 г., 120 с.

4 См.: Залесский В. Ф. Власть и право. Философия объективного права – Казань: «Типография Б. Л. Домбровского», 1897 г., 298 с.

1 См.: Страшун Б. А. Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1–2 - М.: «БЕК», 2000 г., С. 275.

1 См.: Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" // Ведомости Санкт-Петербургского градоначальства 1905. 18 октября.

2 См.: Именной высочайший указ правительствующему сенату от 11 декабря 1905 г. // Полный Свод Законов Российской Империи. Собрание третье. Т. XXV. № 27029.

3 См.: Учреждение Государственной Думы Российской Империи // Полный Свод Законов Российской Империи. Собрание третье. Т. XXVI. отделение первое. № 27424.

1 См.: Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" // Ведомости Санкт-Петербургского градоначальства. 1905. 18 октября.

2 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: «РЮИД»,1997 г., С. 40.

3 См.: Высочайше утвержденные Основные Государственные Законы // Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание третье. Том XXV. 1905. Отделение I. № 27805.

4 См.: Овсепян Ж. И. Становление парламента в России - Ростов-на-Дону: «СКАГС», 2000 г., С. 17.

5 См.: Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века: учеб. пособие для студентов юрид. вузов. - М.: «ЮКЭА», 2000 г., С. 197.

1 См.: Учреждение Государственной Думы Российской Империи // Полный Свод Законов Российской Империи. Собрание третье Т. XXVI. Отделение первое. № 27424.

2 См.: Там же.

3 См.: Там же.

4 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 226.

1 См.: История Отечества / Под общ. ред. профессора Полнера Л. С. – Курск: Курский государственный технический университет, 2000 г., С. 82.

2 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 228.

3 См.: Муромцев С. А. Порядок рассмотрения в государственной думе вопроса о "желательности" издания нового закона // Право. 1907. № 18. С. 1280-1283.

4 См.: Указ от 29 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного совета»// Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание третье. Том XXV. 1905. Отделение I. № 27805.

1 См.: Сметные правила // Собрание узаконений. 1906. № 51. Ст. 335.

1 См.: Демидов М. В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности. // Конституционное и муниципальное право. 2008. №11. С. 35.

2 См.: Хрестоматия по истории СССР, 1861-1917 гг. / Под ред. Тюкавкина В.Г. - М.:, «Просвещение», 1990 г., С.343-349.

3 См.: Закон об обеспечении рабочих на случай болезни. Высочайше утвержденный 23 июня 1912 г. // Полное собрание законов Российский империи, собрание третье. Т.XXXII. СПб., 1915. №37444-37447.

4 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 232.

1 См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 36. – М.: «Политиздат», 1972 г., С. 481.

2 См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. - М.: ИКД "Зерцало-М", 2003 г., С. 128

3 См.: Декрет об учреждении Совета Народных Комиссаров от 27.10.1917. Принят II Всероссийским Съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов // Декреты Советской власти. Том 1. 25 октября 1917 - 16 марта 1918. М., 1957.

4 См.: Декрет СНК РСФСР от 30.10.1917 "О порядке утверждения и опубликования законов" // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 2.

1 См.: Овсепян Ж. И. Становление парламента в России. Учебное пособие. - Ростов-на-Дону: «СКАГС», 1999 г., С. 29.

2 Например, в период действия Конституции 1918 г. подобное произошло при принятии новой Конституции 1925 г.

3 Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) // СУ РСФСР. 1918 г. № 51. Ст. 582.

1 Там же

2 Там же.

3 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 253.

1 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 254.

2 Конституция (Основной Закон) РСФСР от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

3 Там же.

1 Там же.

2См.: Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. Учебное пособие. М.: ИКД "Зерцало-М", 2004 г., С. 100.

3 См.: Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Дисс. … док. юр. наук. – М., 2007 г., С. 165.

1 Конституция (Основной закон) СССР (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 1936. 06 декабря.

2 Конституция РСФСР (принята Чрезвычайным XVII Всероссийским Съездом Советов от 21.01.1937) // Хронологическое собрание законов, указов Президиума ВС и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг., Юриздат. 1959 г.

1 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 297.

2 Конституция РСФСР (принята Чрезвычайным XVII Всероссийским Съездом Советов от 21.01.1937) // Хронологическое собрание законов, указов Президиума ВС и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг., Юриздат. 1959 г.

1 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 297.

2 Конституция (Основной закон) СССР (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР 1977. № 41. Ст. 617.

3 Конституция РСФСР (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

1 См.: Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Дисс. … док. юр. наук. – М., 2007 г., С. 187.

1 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 305.

1 См.: Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Дисс. … док. юр. наук. – М.: 2007 г., С. 251.

2 См.: Закон РСФСР от 27.10.1989 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР". // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

3 См.: Там же.

1 См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 312.

2 См.: Закон Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" (N 2708-I от 21 апреля 1992) // Российская газета. 1992. 16 мая.

1См.: Абрамова А. И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 16.

1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

1 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов / Под руководством О. Е. Кутафина. – М.: ЗАО "Библиотечка "Российской газеты", 2003 г., С. 205.

2 См.: Там же. С. 207.

3 См.: Проект Федерального закона № 124588-5 «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" внесен Президентом 11.11.2008 г., одобрен Государственной Думой в окончательной редакции (Постановление №1292-5 ГД) 21.11.2008, одобрен Советом Федерации (Постановление №414-СФ) 26.11.2008 г.

1 См.: Попова М. Одобрены поправки к Конституции РФ. // Сайт Екатеринбурга, /newsline/27873.html., 20.11.2008.

2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Российская газета. 2008. № 230.

1 См.: Мандрыка Е. В. К вопросу о компетенции парламентов России и Украины // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. С. 21.

2 См.: Овсепян Ж. И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 26.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный периоды развития россии

    Документ
    Принцип представительной демократии, т.е. осуществление народом власти через выборных полномочных представителей или через систему народного представительства1, – один из основополагающих принципов конституционного строя каждого современного
  2. Александр Кац «Евреи. Христианство. Россия»

    Книга
    Только спустя столетие после от- мены Константином Великим распятия как казни образ креста перестал ассо- циироваться с орудием палачей. Крест как осознанный знак нравственного спасения человечества через искупительную смерть Иисуса

Другие похожие документы..