Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Доклад'
3.1. Сведения, характеризующие финансовое обеспечение исполнения функций по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контрол...полностью>>
'Документ'
Там в темноте притаился зверь, всего в нескольких шагах. Я слышу его тяжелое дыхание. Я гнал его через лес несколько часов. Мы мчались, лавируя между...полностью>>
'Кодекс'
Обобщение практики рассмотрения споров, связанных с применением главы 26 Налогового кодекса Российской Федерации (налог на добычу полезных ископаемых...полностью>>
'Методические рекомендации'
В систему двигательного режима дошкольного учреждения разного вида, гимнастика, как форма двигательной деятельности ребенка-дошкольника включена дваж...полностью>>

Прозрачность рассматривается как основное условие открытости решений властных структур, становления демократии

Главная > Документ
Сохрани ссылку в одной из сетей:

Введение

В современном мире в последнее десятилетие XX века четко проявилась тенденция открытости и прозрачности государственного управления, характерная для большинства государств, в том числе и для тех стран, где сравнительно недавно начались демократические преобразования. Прозрачность рассматривается как основное условие открытости решений властных структур, становления демократии.

Так как бюджет во всех странах – главный политический и финансовый инструмент государственной политики, такие тенденции проявляются, прежде всего, в бюджетной сфере.

Интерес к повышению прозрачности бюджета и бюджетного процесса имеют различные субъекты: международные финансовые институты, представители законодательной и исполнительной власти, население и, главным образом, его социально активная часть, объединяющаяся в некоммерческие организации (НКО) и представляющая в бюджетном процессе интересы определенных групп населения. При этом различные субъекты могут иметь разнонаправленные цели (макроэкономическая стабильность, обоснованность кредитов, выборный процесс, повышение инвестиционной привлекательности, уменьшение коррупции, контроль расходования бюджетных средств, получение средств из бюджета и т.д.).

С позиции населения и институтов гражданского общества прозрачность позволяет каждому члену общества видеть, на какие цели и насколько эффективно расходуются налоги, которые он платит, что способствует повышению собираемости налогов, составляющих основу доходной части бюджета. Прозрачность позволяет реализовать право общественности на информацию о бюджете и учесть ее точку зрения в конечных решениях по бюджету (приоритеты, распределение ресурсов и т.д.). Прозрачность повышает доверие экономических субъектов, населения и институтов гражданского общества к власти, поскольку в этом случае они лучше понимают ее политику, больше доверяют ей, что создает предпосылки для общественного согласия. Прозрачность и общественное участие содействуют повышению эффективности расходования бюджетных средств и социальной политики, формированию системы профильного взаимодействия государства и НКО. С позиции власти и финансовых институтов прозрачность – предпосылка макроэкономической и финансовой стабильности в стране и регионе, т.к. быстрее могут быть сделаны необходимые изменения для предотвращения кризиса. Внимание международных финансовых институтов к прозрачности финансовых процессов возросло в связи с глобализацией, усилившей взаимозависимость национальных экономик. Прозрачность делает политику национального и регионального правительства более открытой для мирового сообщества, что повышает инвестиционную привлекательность страны и ее регионов и способствует росту инвестиций в экономику. Прозрачность повышает ответственность исполнительной власти за разработку и исполнение бюджета, поскольку создаются предпосылки контроля качества принимаемых по бюджету решений и его исполнения со стороны законодательной власти и общественности, контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджета. Поэтому прозрачность бюджета является одним из инструментов борьбы с коррупцией, поскольку сужается поле возможностей для коррупционных сделок и соглашений.

Первый шаг на пути формализации требований прозрачности был сделан 16 апреля 1968 г.: Международный Валютный Фонд (МВФ) опубликовал «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере» (далее «Кодекс прозрачности МВФ») и обратился к государствам – членам МВФ с призывом провести его в жизнь. Принципы и практика, изложенные в Кодексе, выработаны на основе опыта налогово-бюджетного управления в государствах-членах. Кодекс прозрачности МВФ носит рекомендательный характер, ограничен рамками финансовой политики, адресован, прежде всего, правительствам государств-членов МВФ и не рассматривает проблему общественного участия в бюджетном процессе.

Повышение прозрачности бюджетного процессе может быть инициировано не только финансовыми институтами или властью, но и извне бюджетной системы – институтами гражданского общества, что позволяет реализовать более широкий подход к проблеме прозрачности, объединив проблемы прозрачности бюджета и активности общественного участия. В мировой практике именно такой подход получает все большее развитие1.

Когда СПб Центр «Стратегия» в 1998 году начал проектную деятельность в области прозрачности бюджетного процесса, само понятие «прозрачный бюджет» было новым и непривычным как для представительной власти, так и для общественности. Потребовалась большая работа по продвижению идеи прозрачности среди некоммерческих организаций (НКО), представителей властных структур и органов МСУ В настоящее время работы по оценке и анализу прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе проведены в регионах на уровне субъекта Федерации (Новосибирская, Самарская, Сахалинская, Псковская области и Санкт-Петербург) и муниципальные образования (города Мурманск, Петрозаводск и Великие Луки). В этом направлении проводились работы в Южном региональном ресурсном центре (г. Краснодар), Ярославской, Ростовской областях и ряде других регионов.

Суть прозрачности бюджета и бюджетного процесса определяется не только доступностью информации для общественности. Прозрачность является необходимым условием общественного участия, но недостаточным. Прозрачность бюджета, будучи инструментом развития демократии, в свою очередь зависит от ее зрелости, т.е. готовности и способности населения и институтов гражданского общества осуществлять общественный контроль прозрачности бюджетного процесса и участвовать в принятии решений по вопросам бюджетной политики, отстаивая интересы территориального сообщества.

При таком подходе эффективная работа по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет» должна опираться на комплекс методически описанных действий, позволяющих специалистам (прежде всего из третьего сектора) осуществлять общественное участие в бюджетном процессе. Главная проблема организации таких работ – методический инструментарий.

В ходе реализации программы «Прозрачный бюджет» проект «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять», поддержанный фондом Форда (1998 – 2004гг.); проект «Предупреждение коррупции в бюджетном процессе российских регионов», поддержан ОБСЕ (2000-2002); проект «Повышение эффективности управления государственным и муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством путем вовлечения граждан в обсуждение и решение данной проблемы», поддержанный программой DISPS Британского совета – Центром «Стратегия был накоплен значительный опыт в области общественного участия в бюджетном процессе. При реализации проектов в качестве главной ставилась задача обоснования сущности социальной программы «Прозрачный бюджет» и методического описания действий и процедур при ее освоении и продвижении.

Ниже приводятся методические рекомендации по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет», разработанные Центром «Стратегия» с учетом международного опыта и опыта реализации данной социальной технологии в регионах России.

1. Общие положения

1.1 Назначение, цель и задачи методических рекомендаций

Данные методические рекомендации предназначены для НКО, выступающих инициаторами освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» в регионе (муниципальном образовании).

Целью методических рекомендаций является регламентация и стандартизация методических приемов и процедур освоения и продвижения данной социальной технологии.

Основные задачи:

  • определить основных субъектов, инициирующих повышение прозрачности бюджетного процесса;

  • рассмотреть сущность и структуру социальной технологии «Прозрачный бюджет»;

  • обосновать данную технологию как инновацию, инициируемую НКО;

  • дать методические рекомендации по основным (технология оценки и анализа прозрачности бюджетного процесса; технология прикладного бюджетного анализа и технология общественного участия) и обеспечивающим (образовательные технологии и технология внесения законодательных инициатив) технологиям;

  • предложить организационную схему освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет»;

  • раскрыть содержание основных этапов освоения и продвижения;

  • рассмотреть социальную технологию «Прозрачный бюджет» как коммуникационный процесс.

Основными потребителями результатов освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» могут быть не только участники бюджетного процесса, но и все те, кто может в своей деятельности использовать эти результаты:

  • законодательная (представительная) власть (региональный и муниципальный уровень);

  • исполнительная власть;

  • НКО и их объединения;

  • организации-бюджетополучатели;

  • СМИ;

  • ресурсные центры;

  • контрольно-счетная палата;

  • межрегиональные ассоциации экономического сотрудничества;

  • ассоциации муниципальных образований;

  • ассоциации предпринимателей и предпринимательские структуры;

  • научно-исследовательские центры.

1.2 Социальная технология «Прозрачный бюджет» как инновация, инициируемая НКО

Технология (греч. techne – искусство и logos – слово, учение) – способ преобразования вещества, энергии, информации. Технология воплощает в себе методы, приемы, последовательность операций и процедур, совокупность которых образует технологический процесс.

Будучи одним из видов технологии социальная технология представляет собой способ организации и упорядочения целесообразной практической деятельности, совокупность приемов, направленных на преобразование какой-либо социально-экономической системы (объекта) с целью достижения заданных результатов. Социальная технология, как и любая другая, алгоритмизирует деятельность и поэтому может быть многократно применена, тиражирована для решения определенных задач.

Результаты тиражирования достигаются посредством трансляции профессиональной культуры, лежащей в основе данной технологии. При этом в социальных технологиях технологическая деятельность направлена на трансформацию знаний о системе (объекте) в средство практической деятельности, связанной с реальным участием граждан, групп интересов и т.д. в управлении на правах полноправного партнера.

С учетом сказанного социальная технология «Прозрачный бюджет» – комплекс методически описанных действий, позволяющих специалистам, прежде всего из третьего сектора осуществлять общественное участие в бюджетном процессе с целью повышения эффективности бюджетного процесса и достижению лучшего социального эффекта. Социальная технология «Прозрачный бюджет» как комплексная технология включает в себя основные и обеспечивающие технологии1:

Основные:

  • технология оценки и анализа прозрачности бюджета и бюджетного процесса;

  • технология прикладного бюджетного анализа;

  • технология общественного участия.

Обеспечивающие:

  • образовательные технологии;

  • технологии внесения законодательных инициатив, расширяющих возможность общественного участия в бюджетном процессе.

Такое разделение обусловлено следующими обстоятельствами: чтобы реализовалось общественное участие, общественность должна обладать знаниями по конкретным социальным проблемам, решение которых предусмотрено за счет бюджетного финансирования. Для этого необходим прикладной бюджетный анализ, который возможен, только если бюджетный процесс прозрачен, бюджетная информация доступна для НКО и экспертов. Поэтому социальная технология «Прозрачный бюджет» реализуется только тогда, когда имеют место три тесно взаимосвязанные между собой основные технологии.

Образовательные технологии создают условия для эффективного продвижения данной социальной технологии путем повышения квалификации и профессионализма представителей власти и НКО в области прозрачности бюджета и межсекторного взаимодействия, расширяют законодательное и информационное поле общественного участия в бюджетном процессе.

Инновационный характер социальной технологии «Прозрачный бюджет» определяется следующими ее характеристиками:

  • технология обладает признаком уникальности, поскольку в России реализуется впервые и полигон ее освоения до сих пор относительно невелика (7 субъектов Федерации, 3 муниципальных образований);

  • технология как форма социальных отношений основана на межсекторном взаимодействии, при котором граждане (население), представляющие их интересы организации из объекта управления становится субъектом управления, участвующим в принятии решений;

  • технология как единство программного, интеллектуального, методического, финансового обеспечения встроена в сеть социально-экономических и политических отношений на данной территории (бюджет как финансовый, политический, экономический, социальный инструмент);

  • технология изменяет качественный характер управленческих задач в области бюджетной политики, их выполнение, финансовые и информационные потоки, а также оказывает влияние на требуемую квалификацию во всех трех секторах (власть, НКО, бизнес), стили управления и коммуникаций, воздействует на организационную культуру;

  • технология в отличие от традиционно используемых, совершенствование которых позволяет решать те же задачи и теми же способами, но более продуктивно, создает условия для решения социальных проблем «по-другому», с учетом интересов потребителей социальных услуг на условиях равноправного партнерства;

  • в основе технологии - междисциплинарный подход, поскольку ее разработка и освоение основаны на использовании различных областей знания: экономка, финансы, право, менеджмент, политология, социология, психология и др.

Отличительная особенность социальной технологии «Прозрачный бюджет» в том, что она инициирована НКО и в настоящее время практически не представлена в системе формального образования, в академической науке. Данный факт – свидетельство того, что некоммерческий сектор в России, хотя и находится в стадии становления, уже имеет позитивный опыт, который целесообразно передать в систему формального образования с тем, чтобы готовить будущих чиновников, представителей некоммерческого сектора и бизнеса к практической работе в условиях межсекторного взаимодействия.

  1. Методические рекомендации по основным и обеспечивающим технологиям

    1. Технология оценки и анализа прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе

Общие положения

Прозрачность бюджета и бюджетного процесса – это:

  • четкость роли и функций органов управления в бюджетной сфере;

  • открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности;

  • открытый доступ для общественности информации о бюджетном процессе и бюджете;

  • наличие условий для участия общественности в бюджетном процессе.

Объект оценки и анализа прозрачности – бюджет, бюджетный процесс и условия общественного участия в бюджетном процессе.

Предмет оценки и анализа прозрачности - отношения, имеющие место между участниками бюджетного процесса (исполнительная, законодательная и представительная власть) на различных уровнях бюджетной системы, а также между участниками бюджетного процесса и общественностью.

Технология оценки и анализа прозрачности – это методически описанная последовательность действий, приемов, этапов, реализация которых позволяет дать оценку прозрачности реального бюджетного процесса и бюджета, выявить зоны «минимальной прозрачности» и оценить возможности для общественного участия.

Методическая регламентация работ создает предпосылки для проведения оценки и анализа прозрачности на единых методических принципах и дает возможность сопоставить полученные результаты на межрегиональном и межмуниципальном уровнях.

Для того чтобы провести анализ какого-либо процесса или явления, необходимо его измерить, т.е. оценить количественно или качественно. Для измерения и оценки прозрачности с учетом имеющегося зарубежного опыта, сложности и многоаспектности объекта измерения, отсутствия измерителей, основанных на статистике или первичном учете, целесообразно использовать метод экспертных оценок.

Методический инструментарий

Методический инструментарий для оценки прозрачности включает опросник – анкету для опроса экспертов1.

Анкета для опроса экспертов по оценке прозрачности бюджетного процесса и общественного участия в муниципальном образовании включает 60 вопросов, в субъекте Федерации – 58, которые объединены в следующие пять разделов2:

  • Юридические аспекты прозрачности.

  • Ответственность при расходовании средств.

  • Бюджетная информация и бюджетная документация.

  • Анализ исполнения бюджета.

  • Участие общественности в бюджетном процессе.

Эксперт оценивает прозрачность отдельно по каждому разделу.

Так, например, при оценке прозрачности бюджетного процесса в субъекте РФ по первому разделу «Юридические аспекты прозрачности», эксперт отвечает на следующие вопросы:

  • закреплены ли законодательно требования прозрачности к бюджетному процессу и реализуются ли на практике требования к бюджетной отчетности и прозрачности;

  • существует ли Закон о бюджетном процессе, формирующий нормы и правила составления бюджета; насколько ясно определены в бюджетном процессе функции исполнительной и законодательной властей; четко ли определяются права и ответственность участников бюджетного процесса по всем его этапам; существует ли перечень сфер деятельности, для развития которых администрация может использовать бюджетные средства или бюджетные гарантии; каковы нормативно-правовые основы контроля за исполнением бюджета;

  • несколько ясны налоговые полномочия и ответственность органов власти данного субъекта РФ; существует ли законодательная основа регионального налогообложения (в рамках компетенции органов власти субъекта РФ); насколько стабильны положения и процедуры налогообложения на территории субъекта РФ; существует ли значительное расхождение между требованиями правовых актов и фактическим налогообложением, насколько ясны для налогоплательщиков положения и процедуры налогообложения, какое количество подзаконных актов регулирует налогообложение на территории субъекта РФ;

  • имеет ли место централизация субъектом РФ полномочий и ресурсов в рамках действующего законодательства;

По второму разделу – «Ответственность при расходовании средств на уровне субъекта РФ» – эксперт оценивает прозрачность, определяя собственную позицию по следующим вопросам:

  • каков механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ;

  • насколько ясна практическая ответственность за расходование средств на уровне субъекта РФ;

  • четко ли определены конкретные статьи и виды расходов, осуществляемых исключительно из бюджета субъекта РФ;

  • происходит ли сокрытие бюджетной информации (о дополнительных доходах и возможном снижении расходов).

Третий раздел – «Бюджетная информация и бюджетная документация» – включает следующие вопросы, отвечая на которые эксперт дает общую оценку прозрачности по разделу:

  • полнота бюджетной информации и параметры, предусмотренные в описании бюджетной политики субъекта РФ;

  • полнота и доступность для депутатов информации по экономическим прогнозам, лежащим в основе бюджетной политики и наличие независимых экспертных оценок бюджетной информации;

  • насколько реалистичны среднесрочные экономические прогнозы, как часто публикуются среднесрочные прогнозы и как часто обновляются среднесрочные параметры социально-экономических прогнозов;

  • доступна ли информация о методической базе формирования проекта бюджета; содержит ли проект бюджета информацию по финансовым рискам и экономической динамике РФ; на каких документах основывается составление проекта бюджета; какие классификации представлены в бюджетной документации;

  • насколько широко отражена внебюджетная деятельность исполнительного органа власти в бюджетной документации; насколько подконтрольны законодательной власти механизмы координации и управления бюджетной и внебюджетной деятельностью; насколько внебюджетные средства консолидированы в бюджете;

  • какова полнота текущей отчетности об исполнении бюджета для законодательной власти; доступна ли для депутатов информация о состоянии счетов (например, объем наличности или прирост задолженности) и их использовании по бюджету и счетам органа власти субъекта РФ;

  • описаны ли в бюджетной документации ожидаемые результаты и механизм контроля их достижения по программам и мероприятиям, финансируемым из бюджета; определяются ли по конкурсу исполнители отдельных мероприятий и получатели средств по региональным программам.

По четвертому разделу - «Анализ исполнения бюджета» – предполагается, что мнение эксперта о прозрачности данного раздела формируется в результате ответа на вопросы:

  • осуществляется ли переход на казначейскую систему исполнения бюджета РФ;

  • существуют ли независимые организации, способные заниматься аудитом бюджета, привлекаются ли они к аудиту бюджета и каков эффект от рекомендаций и результатов проверки; является ли служба статистики независимой от исполнительной власти субъекта РФ;

  • существует ли система заблаговременного предупреждения от перерасхода бюджетных средств (в целом и по статьям); существуют ли процедуры и правила, регулирующие расходование средств из резервного фонда и фонда чрезвычайных расходов, и отчетность по расходованию этих средств;

  • каков механизм размещения регионального заказа, существует ли Положение о региональном заказе и в каком объеме проходит выполнение условий конкурса.

И, наконец, пятый раздел – «Участие общественности в бюджетном процессе» – оценку прозрачности эксперт дает, оценивая следующие составляющие:

  • закреплены ли в нормативно-правовых актах данного уровня власти требования доступности бюджетной информации для общественности и требования по обеспечению условий общественного участия;

  • существует ли потребность общественности и СМИ в информации о бюджете и бюджетном процессе, и какова практическая доступность и полнота бюджетной информации для общественности; существует ли практика независимого анализа бюджета и бюджетного процесса;

  • участвует ли общественность в бюджетном процессе, и имеются ли результаты такого участия.

Анкета экспертного опроса для муниципальных образований содержит аналогичный перечень вопросов применительно к муниципальному уровню.

В обеих анкетах соблюдается общий принцип: оценка прозрачности осуществляется с помощью закрытых вопросов, варианты ответов дифференцируют оценки прозрачности от минимума до максимума.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Шевченко Олег Константинович осуществление власти в условиях трансформационных процессов современной украины 09. 00. 03 социальная философия и философия истории диссертация

    Диссертация
    Актуальность темы исследования обусловлена содержанием трансформационных процессов, которые переживает новоевропейская цивилизация в экономической, политической, правовой и социокультурной сферах общественного бытия.
  2. Учебное пособие предназначено для освоения студентами основ историко-философского знания, поскольку именно история философии является базовой частью философии как таковой.

    Учебное пособие
    Учебное пособие предназначено для освоения студентами основ историко-философского знания, поскольку именно история философии является базовой частью философии как таковой.
  3. Самостоятельная работа Основные тренды развития современного мира и Россия 2

    Самостоятельная работа
    Курс «Современный мир: актуальные геополитические, экономические тенденции» предназначен для обучения инструкторов Всероссийского молодежного образовательного форума «Селигер-2011».
  4. В. З. Гарифуллин Печатается по решению (1)

    Документ
    Информационное поле современной России: практики и эффекты: Материалы Пятой Международной научно-практической конференции 16 – 18 октября 2008 года / Под.
  5. Методика создания Портала органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе типового решения

    Книга
    3.9 Основные направления развития законодательной базы, обеспечивающей развертывание системных элементов инфраструктуры электронного взаимодействия органов исполнительной власти 255

Другие похожие документы..