В. В. Петрик консульско-дипломатическая служба в российской федерации гф учебники

1.3. Консульско-дипломатическая служба в Российской Федерации на современном этапе.

В настоящее время в науке сложилось представление о государственной службе как особом виде профессиональной деятельности по реализации государственных функций работниками аппарата, занимающими государственные должности государственной службы в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд [4. С. 10]. Причем эта деятельность неразрывно связана с такими ценностями, как долг, ответственность, верность отечеству.

Когда говорят о государственной службе, то в одних случаях имеют ввиду, что это ведомство по реализации определенных государственно-политических целей и задач (таможенная служба, гидрометеорологическая служба, пограничная служба и т.д.); в других – профессиональная деятельность по реализации государственными служащими соответствующих должностных полномочий; в третьих – комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения.

Как видим, понятие «государственная служба» может рассматриваться с различных точек зрения. Российский законодатель государственную службу определил максимально просто и лаконично: государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [9]. Определение четко фиксирует, что государственная служба Российской Федерации – это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в органах государственной власти по обеспечению выполнения задач и функций этих органов. Отсюда становится понятным, что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных организациях, учреждениях и предприятиях, государственной службой не является. «Государственная» означает, что статус службы, ее цели и задачи, принципы и функции, формы и методы определяются государством, его властно-распорядительными функциями. Служба отправляется от имени и по поручению государства, в интересах государства и общества в целом.

В полной мере это касается службы в аппарате внешнеполитического ведомства, как особой разновидности федеральной государственной службы Российской Федерации. Дипломатическая служба – это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнеполитическую деятельность государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными договорами России, венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Это профессиональное осуществление целей и функций внешней политики государства, посредством исполнения государственных должностей федеральной государственной службы, утвержденных в:

– центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации;

– дипломатических представительствах и консульских учреждениях России за рубежом;

– представительствах России при международных организациях;

– представительствах МИД России на территории Российской Федерации;

– на отдельных государственных должностях государственной службы в организациях и учреждениях, находящихся в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Дипломатическая служба осуществляется исключительно на федеральном уровне и только в рамках полномочий специального органа государственной власти – МИД России. Действующие нормативные акты Российской Федерации, федеральных органов всех ветвей государственной власти, а также законодательство Российской Федерации в части, касающейся международной деятельности, подлежит приведению в соответствие с законодательством о дипломатической службе.

При этом следует подчеркнуть, что дипломатическая служба и дипломатия – понятия разные. Их смешение не совсем корректно, у них есть свои особенности и отличия.

Дипломатия – это организационно-политический инструмент реализации внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей, своего рода механизм взаимоотношений между суверенными государствами, основанная на взаимном обмене дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего государства. По определению профессора В.И. Попова, «дипломатия – это наука международных отношений и искусство ведения переговоров руководителями государств и правительств и специальными органами внешних сношений – министерствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Главная ее цель – защита интересов государства и его граждан» [19. С. 16].

Дипломатическая же служба – это деятельность, в функции которой входит решение помимо собственно политических задач, множества задач административно-управленческого характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного функционирования внешнеполитического ведомства России и его руководства в целом. Она включает информационно-аналитическую, организационно-управленческую и кадровую работу, правовое, протокольное, документационное, административно-техническое, финансово-экономическое обеспечение внешнеполитических структур.

Дипломатическая служба является важнейшим инструментом государственной власти и государственного управления. Профессионализм – ее важнейшая отличительная черта. Не случайно, дипломатов, работников отечественной дипломатической службы всегда отличали и сегодня отличают высокая эрудиция, организованность, культура, умение эффективно использовать новейшие информационные технологии, глубокое понимание исторических судеб своего народа.

Государственный служащий, тем более работник дипломатической службы – это не просто гражданин Российской Федерации, который сознательно поступил на государственную службу в структуры внешнеполитического ведомства, не просто высококвалифицированный специалист, добросовестно исполняющий служебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом за счет средств государственного бюджета. Это человек государственный, представляющий и защищающий государственные интересы, выступающий от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главное его качество – добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.

Говоря о политической нейтральности государственного служащего, следует сказать, что принцип политической нейтральности в нашей стране никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критериями было единство политической, организаторской и даже хозяйственной деятельности, политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена госслужба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавшего немалой властью и способного под лозунгом борьбы за верность государству легко манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в социальной и должностной структуре.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а тем более интеграции политики и государственной службы, законодательно закрепили вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача госслужащих не реализация политического курса партии, идеи которой он разделяет, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение претворения в жизнь норм действующего законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе власти.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство, в том числе в сфере, касающейся дипломатической службы. В общих принципах служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, зафиксировано, что при исполнении должностных (служебных) обязанностей государственный служащий должен соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Должностные же лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, не должны допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений [9].

Государственному служащему, в том числе дипломатическому, какую бы должность он ни замещал, запрещается быть депутатом и работать в системе органов местного самоуправления, принимать участие в забастовках и политической пропаганде, использовать свое служебное положение в интересах определенных политических партий и общественных движений. Он имеет право лишь голосовать, в частном порядке высказывать свои политические суждения, посещать в качестве наблюдателя политические мероприятия. Он не имеет права участвовать, а тем более быть инициатором формирования предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с публичными политическими заявлениями, занимать партийные посты.

И это нормальная, выверенная многолетним опытом, практика организации госслужбы. Хотя такая система вовсе не означает, что служащий абсолютно лишен права на собственную точку зрения, на собственную интерпретацию происходящего в социально-политической или экономической жизни общества. Разве может дипломатический служащий, занимаясь реализацией внешнеполитического курса государства, быть вне политики? Конечно, нет. Однако невыполнение приказа руководителя по идейно-политическим мотивам считается грубым нарушением трудовой дисциплины и принципов государственной службы.

Профессионализация государственной службы ставит проблему личной ответственности государственного служащего. Для успешной работы на государственной службе надо уметь проявлять взвешенность и способность балансировать между курсом выборных инстанций, интересами своего ведомства и ожиданиями граждан, строить конструктивные рабочие взаимоотношения с избранными и назначенными на политические должности лицами, быть искренне лояльным к тому государству, которому служишь. Это в конечном итоге означает умение сочетать политическую и социальную эрудицию, профессиональный опыт, готовность взять на себя ответственность [13. С. 58–63].

Сейчас для государственного строительства нет актуальнее проблемы, чем формирование корпуса служащих как высококвалифицированных специалистов управленческого труда, хорошо вышколенных практическим опытом, специальным обучением и нравственным воспитанием. Государственная служба в целом и дипломатическая, в частности, должна быть надежно защищена от политических амбиций сменяющихся партий, правительств и министров.

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение государственной службы.

2. Как можно определить дипломатическую службу?

3. В каком смысле можно говорить о том, что государственная служба – это профессия и призвание?

4. Сформулируйте принципы государственной службы Российской Федерации.

5. Охарактеризуйте основные функции дипломатической службы.

6. Дайте определение государственной должности.

7. Перечислите наиболее важные профессионально-личностные качества современного государственного служащего.

8. Как вы понимаете принцип департизации государственной службы? Каковы особенности реализации этого принципа в системе дипломатической службы?

Использованная и рекомендуемая литература:

1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993.

2. Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ с изменениями, внесенными федеральными законами от 18 февраля 1999 г. № 35-ФЗ и от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 31.

3. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 (Приложение № 2).

4. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. – 2000. – № 8. – С. 3–11.

5. Алексеев И.С. Искусство дипломатии не победить, а убедить: из истории конфликтов, из истории дипломатии, правил этикета, как преодолеть «рознь мира сего»? – М., 2010.

6. Атамчук Г.В. Сущность государственной службы. Монография. – М., 2002.

7. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1996.

8. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990.

9. Государственная служба / Отв. ред. А.В. Оболонский. – М., 1999.

10. Государственная служба. Сборник нормативных документов. – М., 2001.

11. Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала: Учебное пособие для вузов. – М., 1995.

12. Дипломатическая служба как она есть. Игорь Иванов о двухвековых традициях русской дипломатии // Российская газета. – 2002. – 14 марта.

13. Дипломатическая служба. Учебное пособие / Под ред. чл.-корр. РАН А.В. Торкунова. – М., 2002.

14. История международных отношений: основные этапы с древности до наших дней. Учебное пособие. – М., 2007.

15. Камбон Ж. Дипломат. – М., 1946.

16. Ковалев А. Азбука дипломатии. – М., 1993.

17. Мировая политика и международные отношения. Учебное пособие. – СПб., 2009.

18. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник. – М., 1999.

19. Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций.– М., 2000. – Ч. 1.

20. Примаков Е.М. Годы в большой политике. – М., 1999.

21. Протопопов А.С. История международных отношений и внешней политики России, 1648–2005. Учебник для вузов. – М., 2008.

22. Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. – М., 1998.

23. Сакун О.Ф. Дипломатическое ремесло. – М., 2008.

24. Служебная карьера. Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.В. Охотского. – М., 1998.

ГЛАВА 2

СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ КОНСУЛЬСКО-ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ

СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Центральные органы внешнеполитических сношений РФ.

2.2. Международно-правовое регулирование статуса диппредставительств, консульских учреждений и их персонала.

2.3. Деятельность дипломатических представительств.

2.4. Консульская служба и ее функции.

2.5. Особенности дипломатической службы в специальных миссиях и постоянных представительствах РФ при международных организациях.

2.1. Центральные органы внешнеполитических сношений РФ.

Распределение полномочий между ветвями власти в Российской Федерации как и в каждом государстве, зависит от конституционного устройства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет руководство и определяет основные направления внешней политики Российского государства его Президент. Как глава государства он представляет страну на международном уровне; ведет переговоры; подписывает международные договоры и ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; он формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; утверждает ее военную доктрину. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение на территории страны или в отдельных ее местностях; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации в лице Совета Федерации и Государственной Думы проводит законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса страны и выполнения взятых ею международных обязательств. В конкретные функции Федерального Собрания входят ратификация и денонсация международных договоров, статус и защита государственных границ, использование Вооруженных сил России за пределами страны, введение военного положения. Значительное место во внешнеполитической деятельности Федерального Собрания занимают межпарламентские связи, а также участие в некоторых международных организациях.

Совет Безопасности Российской Федерации осуществляет подготовку решений Президента страны в области обеспечения международной безопасности и контроль за их исполнением.

Правительство Российской Федерации призвано осуществлять меры по реализации внешней политики Российской Федерации. Эти меры обеспечиваются постановлениями и распоряжениями Правительства, участием председателя Правительства, его заместителей и министров в международных переговорах, в практической реализации достигнутых договоренностей по различным аспектам отношений Федерации с другими странами.

Специальные функции повседневной деятельности в области осуществления внешнеполитического курса российского государства возложены на Министерство иностранных дел Российской Федерации. В его рамках в основном организуется и проходит дипломатическая служба. С точки зрения дипломатической службы основное внимание сосредоточим на структуре Министерства, его функциях, основных формах и методах деятельности, особенностях функционирования его структур и персонала.

Министерство иностранных дел Российской Федерации – МИД России является центральным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Министерство образовано в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 112, 114), подведомственно Президенту Российской Федерации, в своей повседневной деятельности руководствуется нормами и требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента страны, Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. № 271 (с последующими дополнениями и изменениями от 5 марта и 31 мая 2000 г.), постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

В систему МИД России входят Центральный аппарат, российские дипломатические представительства и консульские учреждения за рубежом, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, а также и подведомственные предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения деятельности министерства. К таким учреждениям относятся и учебные заведения: Дипломатическая Академия, дающая специальное дипломатическое образование на базе уже имеющегося высшего образования (при Академии функционируют курсы повышения квалификации кадровых работников центрального аппарата, а также загранучреждений), Московский государственный институт международных отношений – МГИМО (Университет), готовящий специалистов-международников, в области международных политических и экономических отношений, юриспруденции, политологии, менеджмента и делового администрирования, журналистики.

Министерство обладает статусом юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, соответствующие печати и штампы, счета в учреждениях банков Российской Федерации, в том числе в иностранной валюте. Финансирование осуществляется из средств федерального бюджета и частично из внебюджетных средств.

В соответствии с целями и задачами выстраивается структура министерства:

А. Руководящий состав:

– Министр – член правительства Российской Федерации;

– Первый заместитель министра;

– Заместители министра – 8 человек (их число может меняться). Все они назначаются Президентом Российской Федерации;

– Коллегия министерства в составе министра – председателя коллегии, его заместителей по должности, а также утверждаемых в качестве членов других руководящих работников, ученых и специалистов системы министерства. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности министерства и принимает соответствующие решения. Принимаются они простым большинством голосов в форме постановлений и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра;

– Генеральный секретарь. Занимает высшую государственную должность федеральной государственной службы Российской Федерации, курирует деятельность секретариатов министра и его заместителей. Под его руководством работает группа оперативной информации, отдел документации, контроля, инспекции, группа советников министра, а также персонал, занимающийся информацией загранучреждений, письмами и личными обращениями.

Б. Территориальные департаменты, на которые возложена работа по вопросам отношений России с другими государствами и международными организациями.