Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Конкурс'
1.1.Республиканский конкурс юных исследователей окружающей среды (далее - Конкурс) проводится с целью привлечения обучающихся образовательных учрежде...полностью>>
'Программа'
Аттракцион «Ночные метаморфозы»: лицо - в макет, готов портрет! За считанные секунды мужчины превращаются в охотника XIX в., а женщины — в светскую д...полностью>>
'Документ'
Кошмар смерті завжди переслідував людей. Він породжував різноманітні уявлення про трагізм життя. “Смерть не має образу, - говорить байронівський Люци...полностью>>
'Реферат'
Вчився він у сільській школі, спочатку в Нагуєвичах, а потім у Ясениці Сільній, у Губичах; з 1864 по 1867 рік — у Дрогобицькій школі василіян, а далі...полностью>>

Доклад об эффективности антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики (1)

Главная > Доклад
Сохрани ссылку в одной из сетей:

ПРОЕКТ

Доклад
об эффективности антикоррупционных мероприятий
и участии институтов гражданского общества
в реализации антикоррупционной политики

МОСКВА

2011

Оглавление

Введение 4

Раздел 1. Эффективность антикоррупционной политики: законодательство и правоприменительная практика 10

1.1. Законодательство в сфере противодействия коррупции 10

1.2. Правоприменительная практика по реализации антикоррупционных мер 15

1.3. Характеристика факторов и условий, влияющих на эффективность антикоррупционной политики. 23

Раздел 2. Участие институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. 28

2.1. Общественный контроль как ключевой фактор противодействия коррупции 28

2.2. Информационная прозрачность как необходимый фактор общественного контроля 33

2.3. Независимый мониторинг и исследования в сфере коррупции 35

2.4. Роль СМИ, Интернета и блогосферы 36

2.5. Общественные инициативы в сфере противодействия коррупции 38

Раздел 3. Выводы и рекомендации 42

Приложение. 50

Проект концепции федерального закона
«Об общественном контроле» 50

Настоящий Доклад подготовлен на основе материалов мероприятий, проведенных в Общественной палате Российской Федерации, анализа обращений граждан в Общественную палату, материалов горячей линии «Стоп, коррупция!», материалов, предоставленных региональными общественными палатами и общественными советами при федеральных органах исполнительной власти. Также в Докладе использованы данные опросов, проведенных в рамках антикоррупционного мониторинга Общественной палаты, результаты социологических исследований по проблемам коррупции, проведенных авторитетными исследовательскими центрами в России в 2008-2011 годах, итоги международных исследований по оценке уровня коррупции и эффективности антикоррупционной политики, статистические данные и мониторинги государственных органов власти, научные исследования и доклады общественных организаций, публикации в СМИ и блогосфере.

В Докладе представлена позиция Общественной палаты в отношении ситуации с коррупцией в России, дается оценка эффективности проводимых в стране антикоррупционных мероприятий и участия различных институтов гражданского общества в реализации мер антикоррупционной политики. Рассмотрены причины сложившейся ситуации и предлагаются подходы и конкретные меры по достижению заявленных целей государственной антикоррупционной политики.

Введение

При подготовке Доклада члены Общественной палаты Российской Федерации исходили из следующих позиций.

Коррупция всегда наносит ущерб общественным интересам – прямой или косвенный. Этот ущерб напрямую зависит от ее масштабов и форм проявления. Если коррупции не поставлен действенный заслон, она стремительно разрастается, поражая все новые и новые сферы. В результате происходит институциализация коррупции, когда она становится неотъемлемой частью жизни общества, что приводит к деградации социальных ценностей, а правовые институты перестают работать. Масштабная коррупция подрывает правовые основы существования государства, превращая право в товар. Это особенно негативно отражается на рядовых гражданах страны и предпринимателях, вынужденных повсеместно платить «дань», давать взятки фактически, за реализацию своих законных прав.

Для выработки адекватных мер противодействия важно учитывать масштабы и тип коррупции в России. Так, в первой половине 1990-х гг. коррупция в России проявлялась в форме классических коррупционных отношений, когда обе стороны получали выгоды - одна из сторон (бизнес или граждане) в виде незаконных преимуществ или ухода от наказания за правонарушения, а другая сторона (бюрократия) - материальные и иные выгоды для себя и своих близких. Такой тип коррупции можно охарактеризовать как пассивную коррупцию бюрократии, так как инициатором коррупционных отношений чаще выступал бизнес и граждане. 

В результате, ввиду отсутствия реального противодействия, размах коррупции увеличивался - она становилась системной, формировались коррупционные рынки, происходил процесс легализации коррупционных выплат путем их мимикрии в платные услуги. 

Специфической характеристикой российской коррупции является формирование устойчивых сетей доверительных отношений, связывающих должностных лиц и бизнесменов, которые создают социальные предпосылки для установления коррупционных отношений.  

В отсутствие действенных заслонов предметом коррупционных отношений стало получение доступа к реализации прав граждан и предпринимателей. Это стало сопровождаться частыми случаями использования властных полномочий для фабрикации уголовных дел с целью активного наступления на права граждан и бизнеса и, прежде всего, на права собственности.

При нынешних масштабах коррупции экономика становится неэффективной из-за расхищения средств, выделяемых государством на социальные программы, развитие инфраструктуры, модернизацию. Нарушаются принципы честной конкуренции, которая подменяется конкуренцией за использование административного ресурса. Происходит деформация экономических стимулов, коррупция становится самым доходным и малорискованным способом обогащения по сравнению с добросовестным предпринимательством.

Коррупция снижает действенность законов, ведет к расслоению общества из-за перераспределения общественных благ в пользу узких групп лиц, подрывает доверие населения к власти, создает разрыв между декларативными и существующими ценностями, формируя, тем самым, двойные стандарты поведения у граждан страны. Это разрушает принцип социальной справедливости, повышает напряженность и порождает депрессивные настроения в обществе.

В настоящее время, по данным исследования Трансперенси Интернешнл «Индекс Восприятия Коррупции (ИВК) – 2011», ИВК в России – 2,1 балла. В настоящее время со 143-го Россия переместилась на 154-е место из 178 стран.1 Данные другого исследования Трансперенси Интернешнл, «Барометр мировой коррупции – 2010», показывают, что, несмотря на предпринимаемые российскими властями меры, уровень коррупции за последние три года повысился - так считают 47,6% опрошенных россиян, а 29,7% считают, что уровень коррупции повысился значительно2.

Оценки Всемирного Экономического Форума, представленные в докладе «The Russia Competitiveness Report 2011», также ставят Россию на низкие позиции по отдельным составляющим, характеризующим уровень коррупции:

  • коррупционность государственных расходов - 109 место из 139 (2,6 балла; снижение на 0,3 балла за последние 2 года);

  • незаконные платежи и взятки (формируется как средневзвешенный показатель оценок коррупции при импорте-экспорте, по коммунальным услугам, налогообложению, получению разрешений и лицензий, покупке решений судов) - 111 место из 139 (3,2 балла).

  • независимость судов - 115 место из 139 (2,7 балла; снижение на 0,2 балла за последние 2 года);

  • фаворитизм при принятии решений должностными лицами - 106 место из 139 (2,6 балла; снижение на 0,2 балла за последние 2 года)3.

По данным опроса Общественной палаты Российской Федерации, в восприятии граждан и в восприятии экспертов уровень коррупции, несмотря на усилия властей и общества по его снижению, продолжает увеличиваться (60% проголосовавших из числа посетителей интернет-портала Палаты и 43% из числа участников мероприятий в Общественной палате и членов региональных общественных палат). Респонденты фиксируют рост коррупции на всех уровнях власти: федеральном, региональном, муниципальном. Крайне неблагоприятно респонденты оценивают ситуацию в ЖКХ: о росте коррумпированности свидетельствуют 59% посетителей интернет-портала, 44% участников публичных мероприятий и 45% представителей региональных общественных палат).

«Лидерами» жалоб на коррумпированность, поступивших на горячую линию Общественной палаты РФ «Стоп, коррупция!», стали правоохранительные органы: полиция, прокуратура и суд.

Основные темы обращений:

  • игнорирование правоохранительными органами жалоб на коррупцию;

  • вымогательство путем вменения несовершенных правонарушений;

  • нарушения при распределении ограниченных ресурсов (квартиры, земля и пр.);

  • вопросы регистрации;

  • коррупция в социальной сфере: ЖКХ, образование, медицина.

Примерно такая же картина и с обращениями граждан, анализ которых Общественная палата Российской Федерации ведет все годы своего существования: 63% поступивших жалоб и заявлений касаются деятельности правоохранительных органов4.

В субъектах Федерации общественные палаты на протяжении 2011 года проводили самые разные мероприятия и акции против коррупции. Материалы, которые были в результате получены, показывают, в частности, что на местах наблюдается некоторый рост уголовных дел, направляемых в суд по фактам взяточничества.

По данным исследования, опубликованного Институтом социологии РАН в июле 2011 года, 86% граждан считают, что антикоррупционная политика не приводит к улучшению ситуации.

Растет доля граждан, обеспокоенных масштабами коррупции и безответственностью бюрократии (с 24 до 44% в последние годы)5.

Более того, ухудшение ситуации с коррупцией, несмотря на реформы последних лет, отмечает каждый третий россиянин. Результаты ряда исследований подводят к выводу, что коррупция – самая главная проблема, мешающая жить и работать нашим гражданам6.

Не сокращается количество зон потенциального повышенного коррупционного риска в системе государственного управления. Здесь, прежде всего, выделяются следующие сферы:

  • контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий и т.п.;

  • управление и распоряжение объектами государственной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования, оперативного управления объектами;

  • хранение и распределение материально-технических ресурсов;

  • надзор за хозяйственной деятельностью подведомственных организаций;

  • назначение на должности государственной гражданской службы, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и формирование кадрового резерва7.

В последние годы (начиная с 2008 года) в общественном мнении стали формироваться две важные тенденции:

  • резкий рост обеспокоенности размахом коррупции среди благополучных слоев населения – среднего класса;

  • высокий уровень неприятия коррупции среди молодежи (до 25 лет)8.

По мнению многих предпринимателей, дополнительные статьи расходов, связанные с незаконными выплатами, особо не влияют на конкурентоспособность отдельно взятой компании на внутреннем рынке, т.к. все существуют примерно в равных условиях. То есть, коррупция принимается как данность, а незаконные выплаты уже давно стали статьями издержек многих компаний9.

По данным Индекса ОПОРЫ РОССИИ - 2011, доля компаний, не сталкивающихся в своем регионе с коррупцией, составляет всего 10%, то есть 90% бизнеса с коррупцией сталкивается.

Граждане также негативно оценивают и некоторые антикоррупционные меры. Так, меры, связанные с повышением ответственности должностных лиц, воспринимаются как недостаточно жесткие и неотвратимые. Удачными ныне принимаемые меры по борьбе с коррупцией считают только 2% граждан; при этом данный показатель является стабильным уже более 5 лет.10

Так, одна из общеизвестных мер по борьбе с коррупцией – публикация деклараций должностных лиц – воспринимается обществом с недоверием.11 Только 1% респондентов уверены, что в декларациях отражены все денежные средства и имущество госслужащих. Представления об уровне коррупции в обществе остаются стабильно высокими, причем, прежде всего, среди представителей власти. 88% населения полагает, что ту или иную часть доходов чиновники скрывают.

Определенного положительного эффекта удалось добиться только в отношении преступлений, связанных с дачей взятки. Несколько снизилась готовность давать взятки, о чем свидетельствует исследование Министерства экономического развития.12 При этом подавляющее большинство антикоррупционных мер направлено на борьбу с коррупционными преступлениями, а не с причинами и системными условиями, порождающими коррупцию.

Раздел 1. Эффективность антикоррупционной политики: законодательство и правоприменительная практика

С 2008 года в России происходит активное формирование основ антикоррупционной политики, и к проблеме противодействия коррупции привлечено большое общественное внимание.

1.1. Законодательство в сфере противодействия коррупции

В последние годы проведена значительная работа по разработке и внедрению нового антикоррупционного законодательства:

Ратифицированы Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года. Конвенции содержат комплекс мер, которые могут применяться всеми странами в целях укрепления их правовых и нормативных режимов борьбы с коррупцией. После ратификации конвенций были внесены изменения в несколько десятков законодательных актов с целью приведения российской нормативной правовой базы в соответствие с данными основополагающими нормативными документами.

Утвержден Национальный план противодействия коррупции и Национальная стратегия противодействия коррупции

Создан специальный антикоррупционный орган – Совет по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации, основными задачами которого являются выработка и реализация государственной политики в области противодействия коррупции, координация деятельности органов власти по вопросам противодействия коррупции.

Принят базовый Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», предусматривающий комплекс мер по противодействию и профилактике коррупции, по совершенствованию порядка прохождения государственной службы и стимулированию добросовестного исполнения обязанностей государственной службы.

Внедрена антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов.

В уголовном законодательстве в качестве одной из мер ответственности за коррупционные преступления предусмотрена конфискация имущества. Таким образом, были выполнены рекомендации международных экспертов, а также требования международных конвенций.

При федеральных органах исполнительной власти, иных государственных органах созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Деятельность комиссий направлена на обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также на осуществление в государственном органе мер по предупреждению коррупции

Созданы механизмы декларирования государственными гражданскими служащими своих доходов, а Общественной палате Российской Федерации предоставлено право выступать с инициативой проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих.

Реализован ряд мер по обеспечению доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В частности:

  • приняты федеральные законы - Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" и Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

  • благодаря этому реализован механизм публикации решений судов в сети Интернет;

  • определены перечни сведений о деятельности федеральных органов исполнительной власти, публикуемые в сети Интернет.

Разработан проект Концепции взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции на период до 2016 года.

Кроме того, в последние годы началось совершенствование системы государственного управления в отдельных отраслях, которые позволили сократить высокий уровень коррупции, существовавший там ранее13.

Повышена антикоррупционная эффективность госзакупок для государственных нужд, созданы механизмы, препятствующие недобросовестным заказчикам размещать заказы под конкретного поставщика, что позволило значительному числу предприятий участвовать в данных процедурах.

Усовершенствована система государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". На законодательном уровне урегулирован процесс осуществления контрольно-надзорных функций, предусматривающий единую процедуру контроля (надзора) для большинства видов проверок и жесткую ответственность контролирующих органов за нарушение процедуры (введены штрафные санкции).

Улучшилось качество предоставления отдельных государственных услуг в рамках административной реформы. Принят ряд эффективных административных регламентов, предусмотренный Концепцией административной реформы в качестве меры по совершенствованию государственного управления и по снижению коррупции в органах власти. Появилась возможность получения ряда государственных услуг в электронном виде.

Введена процедура оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия – процедура, в ходе которой проекты нормативных актов анализируются специалистами Минэкономразвития России с обязательным привлечением бизнес-сообщества в целях выявления положений, вводящих избыточные административные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности. В рамках данной процедуры, которая существует уже больше года, было отклонено около 50% всех разработанных проектов нормативно-правовых актов, как содержащих административные барьеры.

Все это показывает, что уровень коррупции в тех или иных сферах возможно снизить при условии принятия адекватных нормативных правовых актов и жесткого контроля за их исполнением.

Вместе с тем, анализ научных источников, оценивающих антикоррупционное правотворчество на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, показывает, что до 70% всех нормативных предписаний в сфере противодействия коррупции в значительной степени посвящены одним и тем же вопросам, регулируют применение одних и тех же антикоррупционных средств.

Так, например, каждый федеральный орган исполнительной власти обязан разработать и принять:

  • план противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти (на основе типового плана противодействия коррупции, утверждаемого правительственной комиссией по административной реформе);

  • порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

  • порядок уведомления государственными служащими представителя нанимателя о фактах обращения к ним с целью склонения к совершению коррупционного правонарушения;

  • положение о координационном органе по противодействию коррупции;

  • перечень государственных функций и должностных лиц, должностные обязанности которых связаны с повышенными коррупционными рисками;

  • кодекс этики государственных служащих федерального органа исполнительной власти;

  • порядок доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

Однако, интенсивность антикоррупционного правотворчества не подкреплена соответствующими гарантиями его реального исполнения, и с каждым новым нормативным правовым актом усилия по реализации ранее принятых правовых актов ослабевают, происходит деконцентрация правоприменительных сил, поскольку, как правило, в государственных органах ответственных за реализацию новых нормативных положений не прибавляется - это все то же должностное лицо кадровой (юридической) службы, ответственное за исполнение требований антикоррупционного законодательства (проведение экспертизы), к тому же выполняющее и иные должностные обязанности. В условиях сокращения численности государственного аппарата возложение обязанности по применению антикоррупционных мер на имеющиеся в штате должности государственной службы существенно снижает эффективность их реализации.

Для обеспечения эффективности реализации отдельных антикоррупционных мер при разработке проектов нормативно-правовых актов следует учитывать:

1) реальные возможности регулируемых правовым актом мер по снижению коррупционных рисков в определенной сфере или области государственной или общественной жизни;

2) распространение предусмотренных правовым актом антикоррупционных требований на всех (подавляющее большинство) субъектов (должностных лиц, органов, структурных подразделений), чья деятельность связана с высокими рисками коррупционных проявлений или которые потенциально имеют возможность совершения коррупционных правонарушений;

3) реальные возможности лиц, осуществляющих контроль за исполнением правового акта, обеспечить исполнение предусмотренных им антикоррупционных требований всеми лицами, которых эти требования касаются;

4) наличие в правовом акте механизмов, предусматривающих участие представителей общественности в реализации антикоррупционных мер, в осуществлении контроля за их применением или обеспечивающих оперативное информирование общественных институтов о достигнутых результатах (если участие представителей гражданского общества не возможно или неуместно в силу законодательных ограничений); установление ответственности за игнорирование должностными лицами сигналов институтов гражданского общества, СМИ, касающихся коррупционных проявлений, в первую очередь, большой общественной значимости;

5) наличие в правовом акте механизмов, позволяющих осуществлять коррекцию антикоррупционных мер в зависимости от изменения состояния коррупционных рисков или условий исполнения государственных функций и полномочий с высоким риском коррупционных проявлений;

6) степень согласованности предусмотренных правовым актом процедур применения антикоррупционных мер с иными административными процедурами деятельности государственного или муниципального органа, с общими условиями исполнения должностных обязанностей государственными и муниципальными служащими.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Доклад об эффективности антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики (2)

    Доклад
    Настоящий Доклад подготовлен на основе материалов мероприятий, проведенных в Общественной палате Российской Федерации, анализа обращений граждан в Общественную палату, материалов горячей линии «Стоп, коррупция!», материалов, предоставленных
  2. Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»

    Лекция
    На протяжении всей истории человечества коррупция как системное явление сопровождала деятельность государственного аппарата, ослабляя его, нарушая нормальное функционирование публичной власти.
  3. Мониторинг сообщений сми об Общественной палате РФ за ноябрь2011 года

    Заседание
    7.Общественная комиссия по расследованию причин аварии теплохода «Булгария» направила Президенту заключение по итогам общественного расследования причин аварии теплохода «Булгария» 304
  4. Доклад Общественной палаты Саратовской области «О состоянии гражданского общества в Саратовской области в 2008 году»

    Доклад
    «О состоянии гражданского общества в Саратовской области в 2008 году» (принят на пленарном заседании Общественной палаты Саратовской области 26 декабря 2008 года)
  5. Программы государственной поддержки 82 Актуальная повестка дня 94 Основные тенденции развития гражданского общества 111

    Доклад
    Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (далее – Доклад) подготовлен в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 г.

Другие похожие документы..